EIOPA veröffentlicht Opinion zum Solvency II Review 2020

Nach mehreren intensiven Konsultationen sowie einem ergänzenden Impact Assessment in 2020 hat EIOPA am 17. Dezember 2020 ihre „Opinion on the 2020 Review of Solvency II“ veröffentlicht. Neben der Opinion selbst besteht die Veröffentlichung unter anderem aus detaillierten Analysepapieren einschließlich der Ergebnisse des Impact Assessments. Der verpflichtende Review des Solvency II Rahmenwerks ist bereits seit Inkrafttreten von Solvency II in der Rahmenrichtlinie verankert.  

EIOPA schlägt zahlreiche Änderungen an der SII-Rahmenrichtlinie sowie der Delegierten Verordnung vor. Zu ausgewählten Aspekten sollen zudem ergänzende Implementing Technical Standards (ITS) und Leitlinien veröffentlicht werden. Viele Elemente des ausführlichen Konsultationspapiers aus Oktober 2019 finden sich in der finalen Opinion wieder. Im Einzelnen bleibt abzuwarten, wann mit einer Inkraftsetzung zu rechnen ist. Zu beachten sind in diesem Zusammenhang die unterschiedlichen politischen Ebenen der Mitwirkung; so muss zur Änderung der Rahmenrichtlinie neben des offiziellen Vorschlags der Europäischen Kommission der erforderliche Erlass seitens Parlament und Rat erfolgen. Zur nationalen Umsetzung ist im Anschluss zudem eine Änderung des VAG erforderlich. Änderungen der Delegierten Verordnung bedürfen grundsätzlich nur des Erlasses der Europäischen Kommission und gelten auf nationaler Ebene unmittelbar. Jedoch sind diese nur dann ohne vorhergehende Änderung der Rahmenrichtlinie möglich, wenn sie Konkretisierungen bereits bestehender Vorgaben der Rahmenrichtlinie betreffen. Somit sind auch einige der vorgeschlagenen Änderungen der Delegierten Verordnung nur nach Erlass der geänderten Rahmenrichtlinie umsetzbar.

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Wir werden zu Beginn des Jahres 2021 einen ausführlichen Newsletter zu dem Themenkomplex Solvency II Review veröffentlichen. Außerdem freuen wir uns, nach unserem erfolgreichen ersten Webcast zum Thema Solvency II Review im Dezember 2019, Sie zeitnah zu einem weiteren Webcast einladen zu dürfen, in dem wir Ihnen die wichtigsten Aspekte des finalen Vorschlags von EIOPA näherbringen möchten. Nachfolgend finden Sie vorab einen Überblick über die wichtigsten Kernaspekte der vorgeschlagenen Änderungen.

Der Solvency II Review lässt sich grundsätzlich in 3 größere Bereiche unterteilen:

  1. Review der Wirksamkeit der LTG Maßnahmen; Sicherstellung der angemessenen Abbildung der wirtschaftlichen Realität
  2. Review bzw. Aktualisierung des gesamten regulatorischen Rahmenwerks unter Berücksichtigung des Proportionalitätsprinzips
  3. Einführung von makroprudentiellen Tools und eines Recovery & Resolution Rahmenwerks

Innerhalb dieser Bereiche adressieren die Vorschläge, basierend auf dem Request der Europäischen Kommission, insgesamt 19 verschiedene Themen. Einige wesentliche Kernthemen der 3 Bereiche stellen wir nachfolgend dar. Abschließend geben wir einen kurzen Einblick in die Erkenntnisse des Impact Assessments, welche EIOPA zusammen mit ihrer Opinion veröffentlicht hat und in dessen Rahmen auch die kombinierten Auswirkungen der Vorschläge untersucht wurden. 

1. Review der Wirksamkeit der LTG Maßnahmen; Sicherstellung der angemessenen Abbildung der wirtschaftlichen Realität

Extrapolation der Zinsstrukturkurve: Wahl der „Alternativen Methode“ kann signifikanten Rückgang der Quote bewirken

Anstelle einer Anhebung des Last Liquid Points (LLP) als Startpunkt der Extrapolation – wie zuletzt kontrovers diskutiert – schlägt EIOPA die Einführung des sogenannten „First Smoothing Points“ (FSP) vor. Zum Stichtag 31. Dezember 2019 läge der FSP für die Euro-Zinsstrukturkurve bei 20 Jahren, was dem aktuellen Euro-LLP entspricht. Dies bedeutet konkret, dass ergänzend verfügbare Daten zu liquiden Swap-Raten auch nach dem Extrapolationsbeginn bei 20 Jahren berücksichtigt werden. Demnach ist die Zinsstrukturkurve im Extrapolationsbereich niedriger als aktuell.

Analysen EIOPAs* zeigen, trotz beibehalten des Startpunkts der Extrapolation bei 20 Jahren, insbesondere für deutsche Versicherer mit – 49% eine große Auswirkung auf die SCR-Quote. Da hier nicht zwischen Sparten differenziert wird, dürfte die negative Auswirkung auf deutsche Lebensversicherer deutlich höher sein.

Zur Abschwächung der Auswirkungen durch den Wechsel der Extrapolationsmethode soll eine Modifikation des Konvergenzparameters eingeführt werden, die in Zeiten extremer Niedrigzinsphasen wirkt (höhere Auswirkungen der neuen Methode waren z.B. auch in den Ergebnissen des ergänzenden Assessments zum 30. Juni 2020 sichtbar). Ausgelöst wird dieser Mechanismus, sobald der risikofreie Zins im FSP unter 0,5% liegt. Er bewirkt eine Anhebung der Zinsstrukturve und insbesondere in langen Laufzeiten eine starke Konvergenz gegen die Zinsstrukturkurve der aktuellen Smith-Wilson-Methode (ein grafischer Vergleich der Methoden zum 30. Juni 2020 ist auf S. 59 des „Background impact assessment“ Papiers zu finden). Er gilt jedoch nur während eines Übergangszeitraums bis zum Jahr 2032 und wird in seiner Wirkung auf die Konvergenz zur Ultimate Forward Rate zudem über diesen Zeitraum abgeschwächt („Phasing Out“ analog des Übergangszeitraum für die derzeitigen Übergangsmaßnahmen).

Ergänzend werden neue aufsichtliche Reportingpflichten zu Sensitivitäten gegenüber dem für die Methodik relevanten Konvergenzparameter vorgeschlagen, welche gelten, sofern die Summe der Cashflows für Laufzeiten nach dem FSP mehr als 10% der gesamten Cashflows beträgt.

Volatility Adjustment: Aufsplitten des VA in eine permanente und eine makroökonomische Komponente

EIOPA schlägt eine auch im Rahmen des Impact Assessments getestete Änderung der Ermittlung des VA vor. Demnach wird das VA als Summe einer permanenten und einer makroökonomischen Komponente berechnet. Dabei berücksichtigt die permanente Komponente auch unternehmensspezifische Charakteristika der Assets und langfristigen Verpflichtungen, wodurch „Overshooting“ Effekte (zu beobachten u.a. im ersten Quartal 2020) vermieden und der Illiquiditätsgrad der Verpflichtungen berücksichtigt werden. Basis für beide Komponenten bleibt die sogenannte „General Application Ratio“ (GAR), der allgemeine Faktor in der Formel zur Bestimmung des VA, für welchen EIOPA aufgrund der Verbesserung der Methodik eine Erhöhung von aktuell 65% auf 85% vorschlägt. Da jedoch auch das neue Design einige Risiken und Unsicherheiten beinhaltet, wird von einer Anhebung auf 100% abgeraten.

Die Ergebnisse des Impact Assessments zeigen durch die neue VA Methode je nach Sparte, Land und SCR-Modell unterschiedliche Auswirkungen. Typischerweise waren im Rahmen des Impact Assessments 2020 jedoch eine Reduktion der versicherungstechnischen Rückstellungen sowie ein Anstieg des SCR für Nutzer von Internen Modellen mit dynamischen VA zu beobachten. Ergebnisse der Analysen EIOPAs auf Basis von Daten aus 2018 zeigten im Durchschnitt keine signifikant hohen Auswirkungen auf deutsche Versicherer.

Darüber hinaus hält EIOPA weiterhin an ihrem Vorschlag fest, kein dynamisches VA für Standardformelnutzer einzuführen. 

Langfristige Aktieninvestments: Teilweise Lockerung der Kriterien zur Anwendung des reduzierten Schocks

Die zuletzt in die Delegierte Verordnung eingeführte Möglichkeit, für bestimmte langfristige Aktieninvestments einen reduzierten Schockfaktor von 22% anzuwenden, ist aufgrund der strengen Kriterien („Ring-Fencing-Light“) für viele Versicherer, insbesondere im deutschen Markt, nicht anwendbar. Um die beabsichtigte Förderung dieser Anlageklasse zu gewährleisten, schlägt EIOPA die Änderung einiger Kriterien vor, darunter den Verzicht auf die explizite Anforderung an eine Haltedauer von 5 Jahren und den Verzicht auf die Anforderung, dass die Investments keine Verluste aus anderen Unternehmensbereichen decken dürfen. Beibehalten werden soll jedoch u.a. die Anforderung an das separate Management der Investments. Da dies in der Praxis i.d.R. Schwierigkeiten bereitet, bleibt abzuwarten, ob durch die geänderten Kriterien die Nutzung des reduzierten Schocks ansteigen wird.

Weitere Kernaspekte des Themenbereichs 1) sind:

  • Einführung ergänzender Risikomanagementanforderungen sowie Offenlegungspflichten in Bezug auf die Anwendung von LTG-Maßnahmen
  • Explizite Möglichkeit der Aufsicht, Kapitalaufschläge zu verhängen, sofern bei absehbarer Nichtbedeckung zum Ende des Übergangszeitraums kein realistischer Plan zur Stabilisierung der Bedeckung eingereicht wurde (bei Nutzung von Übergangsmaßnahmen)

2. Review bzw. Aktualisierung des gesamten regulatorischen Rahmenwerks unter Berücksichtigung des Proportionalitätsprinzips

Zinsrisiko: Berücksichtigung des Negativzinsumfelds erhöht SCR signifikant; Phasing-In entlastet die Versicherer

Dass die derzeitige Methodik des Zinsrisikos die wirtschaftliche Realität des Niedrig- und Negativzinsumfelds nicht mehr adäquat abbildet, ist seit Längerem eines der Kernthemen des Solvency II Reviews. Wie bereits in ihrem Draft Technical Advice vorgeschlagen, befürwortet EIOPA die Einführung eines relativen Shifts (laufzeitabhängige Shift-Parameter). Im Zinsrückgangsszenario schlägt EIOPA einen Floor von -1.25% vor. 

Die Auswirkungen für Standardformelnutzer sind signifikant und zeigen z.B. für deutsche Lebensversicherer einen Rückgang der SCR-Quote um über 100%-Punkte. Zur Entlastung der Versicherer trägt daher der Vorschlag bei, ein Phasing-In der Änderungen des Zinsrückgangsszenarios über einen Zeitraum von 5 Jahren einzuführen (die Phasing-In Methodik erfolgt ähnlich z.B. der Übergangsmaßnahmen für versicherungstechnische Rückstellungen: In jedem Jahr des Phasing-In Zeitraums wird das entsprechende SCR um 1/5 der Differenz zwischen neuem und altem Vorgehen erhöht).

EIOPA schlägt außerdem vor, den Korrelationsfaktor zwischen Zinsrückgangsszenario und Spreadrisiko auf 25% zu senken.

Risikomarge: Änderung der Berechnungsformel reduziert Risikomarge um durchschnittlich 15 %

EIOPA schlägt die Anpassung der Formel zur Berechnung der Risikomarge vor. Ziel ist die Berücksichtigung der Zeitabhängigkeit der zukünftigen Risiken, weshalb insbesondere Versicherer mit langfristigen Verbindlichkeiten profitieren. Die durchschnittliche Reduktion der Risikomarge deutscher Versicherer zum Stichtag 31. Dezember 2019 (Ergebnisse des Impact Assessment; inkl. Übergangsmaßnahmen) liegt bei ca. 15% (höher bei Lebensversicherern).** Eine Änderung der 6%-Cost-of-Capital Rate schlägt EIOPA nicht vor.

Berichterstattung & Offenlegung:

Wie bereits in einem separaten Konsultationspapier in 2019 zu diesem Themenkomplex deutlich wurde, schlägt EIOPA diverse Änderungen betreffend die Berichterstattung & Offenlegung vor. Dies betrifft strukturelle Änderungen von RSR und SFCR sowie Änderungen bzgl. Umfang und Fristen. Darunter sind zu nennen: 

  • Aufsplitten des Solo-SFCR in einen Teil für Versicherungsnehmer und einen Teil für die Fachöffentlichkeit  
  • Ergänzende Berichtspflichten zu Sensitivitäten im SFCR
  • Weitere strukturelle Anpassungen im SFCR sowie auch im RSR, auch mit dem Ziel einer schärferen Abgrenzung beider Berichte; ergänzende Anforderungen an einen Einzel-RSR  
  • Verlängern der Deadline für RSR und Solo-SFCR auf 18 Wochen (derzeit 14) und Gruppen-SFCR auf 24 Wochen (derzeit 20)
  • Beibehalten des Q4 Reporting, aber Reduktion des generellen quartärlichen Reporting-Umfangs (Vereinfachen / Entfernen von QRTs)
  • Aufnahme neuer Informationen in die QRTs, z.B. zu Cyber Risiken
  • Einführung einer Prüfungspflicht für den SFCR, nach der mindestens die Solvabilitätsübersicht prüfungspflichtig ist (in Deutschland bereits der Fall, eine Übernahme erweiterter Prüfungspflichten in das VAG ist daher fraglich)

Proportionalität:

Eines der Kernziele des Solvency II Reviews liegt in der Konkretisierung und Weiterentwicklung des Proportionalitätsprinzips. Im Zusammenhang mit der allgemeinen Überarbeitung des Proportionalitätsprinzips schlägt EIOPA folgende Maßnahmen vor:

  • Anheben der Schwellenwerte, unterhalb derer Versicherer von der Anwendung von Solvency II befreit sind
  • Definition von „Low Risk“ Versicherern anhand konkreter Kriterien (zzgl. ergänzender EIOPA-Leitlinien) und Definition eines zweischrittigen Prozesses zur Erklärung der Anwendung des Proportionalitätsprinzips gegenüber der Aufsicht
  • Neues jährliches QRT zur Berichterstattung über angewendete Proportionalitätsmaßnahmen
  • Darüber hinaus beinhalten die Vorschläge EIOPAs die Konkretisierung der Anwendung von Proportionalitätsmaßnahmen im Rahmen der Säule 1 (Anwendbarkeit deterministischer Best Estimate Bewertungen, Ermittlung des SCR für immaterielle Risiken), der Säule 2 (Möglichkeiten zur Kombination von Schlüsselfunktionen, Erleichterungen u.a. im ORSA und in der Frequenz zum Review schriftlicher Leitlinien für „Low Risk“ Versicherer) und der Säule 3 (ergänzende Erleichterungen bzgl. Berichterstattung & Offenlegung für „Low Risk“ Versicherer).

Gruppenaufsicht:

Im Bereich der Gruppenaufsicht schlägt EIOPA zahlreiche Anpassungen vor, die zu einem großen Teil Konkretisierungen und Klarstellungen der Regelungen betreffen, um die EU-weite Anwendung zu harmonisieren. Im Einzelnen kann sich daraus jedoch eine Erweiterung des Anwendungsbereichs ergeben. Dies betrifft u.a. die Definition einer Gruppe nach Solvency II sowie die Definition von Versicherungsholdings und gemischten Finanzholdings. Im Zusammenhang mit diesen Unternehmen diskutiert EIOPA zudem die Erweiterung der aufsichtlichen Befugnisse sowie die Erweiterung der Beaufsichtigung diesbezüglicher gruppeninterner Transaktionen. Weitere Klarstellungen betreffen u.a. die Berechnung des fiktiven SCR und Eigenmittel dieser Unternehmen. 

Im Zusammenhang mit der Offenlegung der Gruppensolvabilität schlägt EIOPA die explizite Erweiterung der Offenlegung um die Solvabilität ohne Berücksichtigung von Übergangsmaßnahmen der einbezogenen Unternehmen vor sowie die Befugnis der Aufsicht zur Intervention bei signifikanter Abhängigkeit der Gruppensolvabilität von diesen Übergangsmaßnahmen. Weitere Regelungen betreffen das Gruppen-MCR und die Aufsichtsleiter bei Unterdeckung sowie die Anforderungen an die Einbeziehung von Unternehmen anderer Sektoren (OFS Unternehmen) – hier ist insbesondere die vorgeschlagene erforderliche Überprüfung der Verfügbarkeit der Eigenmittel aus OFS-Unternehmen auf Ebene der Gruppe zu erwähnen.

3. Einführung von makroprudentiellen Tools und eines Recovery & Resolution Rahmenwerks

Makroprudentielle Tools:

EIOPA betont erneut die Wichtigkeit der Integration einer makroprudentiellen Perspektive in das Solvency II Rahmenwerk. Diese beinhaltet die Definition makroprudentieller Ziele sowie zusätzlicher Tools und Maßnahmen in der Rahmenrichtlinie. Die Vorschläge der einzuführenden Tools und Maßnahmen betreffen sowohl die Erweiterung der aufsichtlichen Befugnisse als auch die Ergänzung bestehender Säule 2 Elemente und beinhalten unter anderem:

  • Die Befugnis der Aufsicht, Kapitalaufschläge für systemische Risiken zu verhängen 
  • Die Befugnis der Aufsicht z.B. zur Beschränkung von Dividendenzahlungen, in Ausnahmefällen auch branchenweit (aktuell im VAG §137 bereits unternehmensspezifisch für den Fall einer fortschreitenden Verschlechterung der Solvabilität eines VU enthalten) 
  • Erweiterung des ORSA um makroprudentielle Dimensionen
  • Erweiterung des Prudent Person Principle um makroprudentielle Aspekte bei der Festlegung der Investmentstrategie
  • Verlangen von Systemic Risk Management Plänen (SRMP) von einer Teilmenge von Versicherern (Ermessen der Aufsicht) 
  • Erstellen eines aufsichtlichen Liquidity Risk Frameworks zum Erkennen von Liquiditätsrisiken und der Befugnis, Versicherern mit erkannten Schwächen Maßnahmen aufzuerlegen 
  • Verlangen von Liquiditätsrisikomanagementplänen (LRMP) mit der Möglichkeit von Ausnahmen  
  • Temporäres Außerkraftsetzen der Kündigungsrechte von Versicherungsnehmern als letztes Mittel, um wesentliche Liquiditätsrisken abzuwenden 

 Zu einigen dieser Maßnahmen erstellt EIOPA zudem ergänzende Leitlinien.  

Recovery & Resolution:

Zusätzlich zu der einzuführenden makroprudentiellen Perspektive bekräftigt EIOPA, dass zum angemessenen Schutz der Versicherungsnehmer sowie zur Sicherung der Finanzstabiliät die Etablierung eines harmonisierten Recovery & Resolution Rahmenwerks erforderlich ist. Die Vorschläge enthalten unter anderem, im Einklang mit EIOPAs Entwurf in 2019:

  • Recovery-Maßnahmen:Einführung einer präventiven Recovery-Planung (Abdeckung eines wesentlichen Anteils am nationalen Versicherungsmarkt), Einführung von Frühinterventionsmaßnahmen (häufigeres / zusätzliches Reporting, Begrenzung der variablen Vergütung, Beschränkung der Rechte der VN, Umsetzung von Maßnahmen)
  • Resolution-Maßnahmen:Verlangen von Abwicklungsplänen (Abdeckung eines wesentlichen Anteils am nationalen Versicherungsmarkt), Ausstattung der nationalen Aufsichtsbehörden mit entsprechenden Rechten und harmonisierten Abwicklungsmaßnahmen, Einführung von grenzübergreifenden Kooperationen und koordinierten Absprachen in Krisenfällen
  • Regelwerk für auslösende Faktoren:Ermessensabhängige Auslöser sowohl für die Frühintervention als auch die Intervention im Rahmen der Resolution

Kombinierte Auswirkung der Vorschläge – Ergebnisse des Impact Assessments

Das in 2020 durchgeführte Impact Assessment beinhaltet die nun veröffentlichten Vorschläge EIOPAs. Daher geben die Ergebnisse interessante Einblicke in die kombinierten Auswirkungen auf die durchschnittlichen SCR Quoten:

Ergebnisse des „Holistic Impact Assessments“ (HIA), Stichtag 31. Dez. 2019***:

  • Basis-Szenario (aktuelles Rahmenwerk): 247%
  • Szenario 1 (neue Vorschläge): 234%
  • Szenario 2 (neue Vorschläge exkl. Änderung des Zinsrisikos): 248%

Deutlich zu erkennen ist die große Bedeutung der Änderung des Zinsrisikos in Bezug auf die Quote (für einen erweiterten Überblick zu den Ergebnissen sei auf die Seiten 41ff. des EIOPA Papiers „Background impact assessment“ verwiesen). Die hohe Sensitivität des traditionellen deutschen Lebensversicherungsgeschäfts gegenüber der Extrapolationsmethodik ist in den meisten anderen Ländern hingegen kaum spürbar, daher ist eine direkte Übertragung auf den deutschen Markt nur bedingt sinnvoll.

Zur Einschätzung der Auswirkungen der Covid-19 Krise hat EIOPA ein ergänzendes Impact Assessment zum Stichtag 30. Juni 2020 durchgeführt. Der Teilnehmerkreis beinhaltet eine Teilmenge der HIA-Teilnehmer.

Ergebnisse des „Complementary information request“ (CIR), Stichtag 30. Juni 2020***:

  • Basis-Szenario (aktuelles Rahmenwerk): 226%
  • Szenario 1 (neue Vorschläge): 204%
  • Szenario 2 (neue Vorschläge exkl. Änderung des Zinsrisikos): 216%

Neben den deutlich zu erkennenden Auswirkungen der Wirtschaftslage in allen Szenarien ist ersichtlich, dass die tendenziellen Auswirkungen sich nicht grundlegend ändern. Hervorzuheben ist, dass – getrieben durch das Zinsumfeld – die Umstellung auf die alternative Extrapolationsmethode deutlichere Auswirkungen zeigt. Auch vor diesem Hintergrund wurde der oben erläuterte Abschwächungsmechanismus in Zeiten extremer Niedrigzinsen in die Methodik eingeführt.

 

*Die Analyen EIOPAs basieren auf dem Stichtag 31. Dezember 2018.

**Aufgrund der Folgewirkung auf die latenten Steuern führt der Rückgang nicht in gleicher Höhe zu einem Anstieg der Eigenmittel.

***Dargestellt sind die durchschnittlichen Auswirkungen auf alle teilnehmenden EU-Versicherer. Die Auswirkungen des Szenario 1 sind signifikant größer für Lebensversicherer, während sich für Nicht-Lebensversicherer nahezu keine Auswirkungen zeigen. 

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