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Das FSB konkretisiert die Umsetzung der Anforderungen zu Recovery & Resolution für Versicherungen

Das Financial Stability Board (FSB) hat am 12. August 2013 im Rahmen eines Konsultationspapiers drei Leitlinien („proposed guidance“) zur Umsetzung der „Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions“ herausgegeben, die sich an Aufsichtsbehörden und Rechtssysteme richten.

Die vom FSB im November 2011 veröffentlichten „Key Attributes“ sollen als internationaler Standard für Abwicklungssysteme für Finanzinstitute dienen, deren Ziel es ist, das Krisenmanagement von in Not geratenen global agierenden Finanzinstituten zu regeln, dadurch dem Risiko für die Finanzmarktstabilität zu begegnen sowie die Belastung der Steuerzahler zu vermeiden.

Die nun zur Konsultation herausgegebenen Leitlinien unterstützen die Auslegung der „Key Attributes“ und sollen jeweils als Anhang zu diesen ergänzt werden. Sie beziehen sich auf die Abwicklung:

  • von systemrelevanten Finanzmarktinfrastrukturen (Anhang 1),
  • von Versicherungen („Resolution of Insurers“, Anhang 2) und
  • von Firmen, die Kundenvermögenswerte besitzen und verwalten („Client Asset Protection Resolution“, Anhang 3).

Für Versicherungen relevant ist der Entwurf des Anhangs 2, der zugleich als Vervollständigung der Anforderungen an global systemrelevante Versicherungsunternehmen („G-SII“) zu Recovery & Resolution entsprechend den vom FSB/IAIS am 18 Juli 2013 herausgegebenen „Policy Measures“ zu verstehen ist.  Von den Umsetzungshinweisen, die sich an Firmen mit Verwaltung von Kundenvermögen richten (Anhang 3) sind Versicherungen explizit ausgeschlossen.

Die allgemeine Annahme im Falle von Versicherungen ist, dass traditionelle und Teile der nicht-traditionellen Versicherungsaktivitäten im Falle eines Ausfalls des Versicherungsunternehmens durch die in der Branche zum Teil schon etablierten Verfahren, wie Run-Off und Portfolio-Transfers geregelt werden können. Im Falle von großen, komplexen Versicherungsgruppen, die nicht-traditionelle Versicherungsaktivitäten und versicherungsfremde Aktivitäten betreiben, könnten diese Tools allerdings nicht ausreichen, um systemrelevante Auswirkungen zu verhindern.

Daher richten sich die vom FSB veröffentlichten Key Attributes an Versicherungen, an Versicherungsgruppen, an versicherungsgeführte Finanzkonglomerate einschließlich Rückversicherungsunternehmen und –gruppen, die systemrelevant sein können und deren Ausfall kritisch für das Finanzsystem sein kann; insbesondere bzw. zumindest jedoch an alle als global systemrelevant eingestufte Versicherungen („G-SII“).

Im Rahmen der Rechte der zuständigen Aufsichtsbehörde für die Abwicklung gibt der Anhang 2 vor, dass für das Abwicklungssystem klare Standards und angemessene Indikatoren definiert werden sollen. Diese sollen zum einen klarstellen, auf Grundlage welcher Bedingungen und Tatsachen ein Versicherer als nicht mehr überlebensfähig gilt und zum anderen sicherstellen, dass die Abwicklung bzw. der Eingriff der Aufsicht erfolgt, bevor das Unternehmen insolvent ist.

Den Aufsichtsbehörden sollen umfangreiche Rechte und Möglichkeiten für die Abwicklung zur Verfügung stehen, allerdings sollen diese in angemessener Art und Weise und auf das jeweilige Unternehmen zugeschnitten eingesetzt werden. Die Rechte und Möglichkeiten umfassen u.a.:

  • (teilweise oder vollständige)Fortführung des Versicherungsgeschäfts
  • Erlaubnis zur Ausübung von Vertragsrechten (z. B. Rückkauf) oder auch die zeitweise Einschränkung der Rechte der Versicherungsnehmer (z.B. Kündigungsrecht)
  • Abschluss von neuen (Rück-)Versicherungsverträgen
  • Kauf von Rückversicherungen und Retrozessionen
  • Einfrieren von Rechten der betroffenen Rückversicherer in Hinblick auf die Beendigung der Deckung zum Periodenende oder Einfrieren der Rechte hinsichtlich der Rücknahme der Deckung bis zur Zahlung der Rückversicherungsprämie
  • Bestandsübertragungen inkl. dem Recht zur Veränderung der Werte der Verträge
  • Umlegung der Verluste auf Kreditoren und Versicherungsnehmer sowie Restrukturierung oder Limitierung von (Versicherungs-)Verbindlichkeiten (z. B. durch Reduzierung der Versicherungsleistungen, Reduzierung der Rückkaufswerte, Reduzierung oder Beseitigung von Garantien, Eliminierung oder Veränderung von Vertragsoptionen der Versicherungsnehmer, Umwandlung von wiederkehrenden Rentenzahlungen in eine Einmalauszahlung, etc.)

Im Falle der Nutzung derartiger Veränderungen an den Versicherungsleistungen und Verbindlichkeiten ist bei einer späteren Verbesserung der Geschäftsentwicklung eine entsprechende Verbesserung der Position der betroffenen Kreditoren und Versicherungsnehmer zu berücksichtigen.

Zum Schutz der Versicherungsnehmer und zur Wahrung ihrer Rechte und Ansprüche, sollen die Versicherungsnehmer eine bessere Stellung ggü. Aktionären und unbesicherten Gläubigern im Falle einer Liquidation erhalten (Kreditorhierarchie). Die Versicherungsnehmer sollen dabei gleich behandelt werden, wobei unter ihnen auch eine Einteilung in Gruppen (nach Produkt oder nach Art des Anspruchs) möglich ist.

Zusätzlich sollen in den jeweiligen Rechtssystemen privat finanzierte Systeme zum Schutz der Versicherungsnehmer eingerichtet werden, die die Kontinuität des Versicherungsschutzes und von Zahlungen sicherstellen sowie Verluste kompensieren. Dies sollte in Deutschland durch die beiden eingerichteten Sicherungsfonds Protektor Lebensversicherungs-AG und Medicator AG bereits umgesetzt sein.

Ein weiterer Aspekt ist die grenzüberschreitende Wirksamkeit der Restrukturierungsmaßnahmen, die von den Aufsichtsbehörden sichergestellt werden soll. Zusätzlich sollen mindestens für die G-SIIs Krisenmanagementteams und institutsspezifische Kooperationsvereinbarungen eingerichtet werden, die auf den bestehenden Zusammenschlüssen von Aufsichtsinstanzen aufbauen sollen.

Für alle systemrelevanten Versicherer sollen die Aufsichtsbehörden regelmäßig die Abwickelbarkeit auf Grundlage der jeweiligen Abwicklungsstrategien und des operationalen Abwicklungsplans bewerten („Resolvability Assessment„) und dabei auch beurteilen, ob die kritischen Funktionen fortgeführt werden können ohne ernsthafte Unterbrechungen und Risiken für die Steuerzahler.

Der Entwurf des Anhangs 2 gibt in diesem Zusammenhang eine Reihe von Hinweisen, die im Rahmen der Beurteilung der Abwicklungsstrategie abzudecken sind, u. a.:

  • die Verfügbarkeit eines Käufers,
  • die Zeit, die zur Bewertung der Verpflichtungen ggü. Versicherungsnehmern und der zugrundeliegenden Vermögensgegenstände bzw. zur übernommenen Haftung im Rahmen einer Due Diligence benötigt wird,
  • die Kapazität des branchenweiten Systems zum Schutz der Versicherungsnehmer,
  • konzerninterne Transaktionen und innerbetriebliche Dienstleistungsverträge,
  • Trennung von herkömmlichem Versicherungsgeschäft von den versicherungsfremden Aktivitäten,
  • Auslösung von frühzeitigen Auflösungen von Verträgen.

Alle G-SII sowie alle Versicherungen, von denen Risiken für das Finanzsystem ausgehen, sollen zudem Gegenstand eines kontinuierlichen Prozesses zur Erstellung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen (Recovery & Resolution Plan, RRP) sein. Diese Pläne müssen an die spezifischen Risiken, die systemrelevanten Auswirkungen sowie die Geschäftszweige der betroffenen Versicherer angepasst werden. Ein wesentlicher Bestandteil dieser Sanierungs- und Abwicklungspläne ist die  strategische Analyse, die die systemrelevanten Funktionen des Unternehmens analysiert mit dem Ziel, dass diese im Falle einer Sanierung oder Abwicklung funktionsfähig bleiben.

Sanierungspläne sollen zudem auf Basis von schweren Stressszenarien entwickelt werden, die widrige Umstände und spezifische  Bedingungen kombinieren. Dabei sollen die Unternehmen selbst mögliche Sanierungsmaßnahmen identifizieren. Der vollständige Plan soll anschließend von der zuständigen Aufsicht, bzw. bei G-SII durch die Krisenmanagementteams bei den jeweiligen Aufsichtsbehörden geprüft werden. Mögliche Sanierungsmaßnahmen in diesem Zusammenhang sind:

  • Stärkung des Kapitals,
  • Abruf von bedingten Kapitalinstrumenten,
  • Verkauf von Tochterunternehmen oder Versicherungsbeständen,
  • Änderung des Rückversicherungsprogramms, der Investmentstrategie oder der Zeichnungspraktiken,
  • etc.

Abwicklungspläne sollen in Fällen der G-SIIs innerhalb der Krisenmanagementteams entwickelt werden. Zu den Elementen von Abwicklungsplänen gehören u.a.:

  • Identifizierung der Versicherungsnehmer, die unter den Schutzschirm von entsprechenden Sicherungseinrichtungen fallen und derjenigen, die von diesem Schutz nicht profitieren,
  • Prüfung der Qualität der Vermögenswerte,
  • Vorbereitung von Bestandsübertragungen,
  • Sicherstellung der Fortführung oder ordnungsmäßigen Rückführung jeglicher Portfolien an Derivaten,
  • versicherungsmathematische Annahmen für die Ermittlung der versicherungstechnischen Rückstellungen und die entsprechende unabhängige aktuarielle Ermittlung des Veräußerungswertes,
  • Schätzung des Ergebnisses für jede Klasse von Versicherungsnehmern im Zuge der Auflösung zum Schutz der Versicherungsnehmer.

Um die Implementierung der Abwicklungsmaßnahmen zu vereinfachen, sollen global systemrelevante Versicherer über Informationssysteme und Kontrollen verfügen bzw. einrichten, die es ermöglichen, relevante Daten zu jeder Zeit abzurufen.

Die Konsultationsphase endet am 15. Oktober 2013. Mit der Veröffentlichung dieser Hinweise wird das FSB hilfreiche Konkretisierungen nicht nur für die adressierten Aufsichtsbehörden, sondern auch für die betroffenen Versicherungen in Hinblick auf die Umsetzung der Anforderungen der „Key Attributes“ herausgeben, die sich eher stark an den Banken orientierten.

Da zudem die BaFin verkündet hat, auch für Deutschland die systemrelevanten Versicherer zu identifizieren, ist stark zu erwarten, dass die hiermit erfolgten Umsetzungshinweise daher auch eine wichtige Orientierungsgrundlage für die dann umzusetzenden Anforderungen sein werden.

FSB identifiziert erstmals auch global systemrelevante Versicherer (G-SII)

Nachdem im November 2011 erstmals die systemrelevanten Banken durch das FSB (Financial Stability Board) identifiziert wurden, veröffentlichte nun das FSB am 18. Juli 2013 die erste Liste der global systemrelevanten Versicherer (Global systemically important insurers, G-SII):

  • Allianz SE
  • American International Group, Inc.
  • Assicurazioni Generali S.p.A.
  • Aviva plc
  • Axa S.A.
  • MetLife, Inc.
  • Ping An Insurance (Group) Company of China, Ltd.
  • Prudential Financial, Inc.
  • Prudential plc

Die Identifizierung der G-SII erfolgte durch das FSB in Zusammenarbeit mit dem IAIS (International Association of Insurance Supervisors), dem internationalen Standardsetter für die Versicherungsregulierung sowie den nationalen Aufsichtsbehörden. Der Identifizierung der G-SII lag die vom IAIS entsprechend entwickelte und zuvor konsultierte Bewertungsmethodik (sog. Initial Assessment Methodology) zu Grunde. Für Rückversicherungsunternehmen soll die Entscheidung über einen möglichen G-SII-Status bis Juli 2014 fallen. Die Bewertungsmethodik orientiert sich stark am Ansatz des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (BCBS), mit Beachtung versicherungsspezifischer Besonderheiten. Insgesamt werden danach 20 Indikatoren in folgenden fünf Kategorien betrachtet (vgl. Initial Assessment Methodology, Table 2):

  Gewichtung Individuelle Indikatoren Gewichtung (2011)
Größe 5% Total assets 2.5%
Total revenues 2.5%
Globale Aktivität 5% Revenues derived outside of home country 2.5%
Number of countries 2.5%
Vernetzung 40% Intra-financial assets 5.7%
Intra-financial liabilities 5.7%
Reinsurance 5.7%
Derivatives 5.7%
Large exposures 5.7%
Turnover 5.7%
Level 3 assets 5.7%
Nicht traditionelle Versicherung und   versicherungsfremde Aktivitäten 45% Non-policy holder liabilities and non-insurance   revenues 6.4%
Derivatives trading 6.4%
Short term funding 6.4%
Financial guarantees 6.4%
Minimum guarantee on variable insurance products 6.4%
Intra-group commitments 6.4%
Liability liquidity 6.4%
Ersetzbarkeit 5% Premiums for specific business lines 5%

Der erstmaligen Bekanntmachung der G-SII sollen künftig eine jährliche Neuerhebung mit der vom IAIS entwickelten Bewertungsmethodik (Assessment Methodology) und die Aktualisierung der Liste jeweils im November folgen.

Zeitgleich mit der Liste hat das FSB das vom IAIS entwickelte Rahmenwerk für Maßnahmen („Policy Measures“) veröffentlicht, deren verpflichtende Umsetzung (sukzessive bis 2019) von den G-SII gefordert wird. Die Maßnahmen umfassen folgende Bereiche:

  • Verstärkte gruppenweite Aufsicht („enhanced supervision“) zur Unterstützung einer zügigen Umsetzung der Anforderungen und einer engen Kooperation zwischen Aufsicht und Unternehmen. Die verstärkte Aufsicht greift sofort.
  • Etablierung und Umsetzung effektiver Rettungs- und Abwicklungspläne („recovery and resolution planning“) entsprechend den vom FSB veröffentlichten „Key Attributes for Effective Resolution Regimes“, einschließlich eines Krisenmanagementteams, Abwicklungsbeurteilungen und gruppenweiter Kooperationsvereinbarungen. Das Krisenmanagementteam soll bereits Ende Juli 2014 eingerichtet werden, die übrigen Anforderungen Ende 2014.
  • Für alle Gruppenaktivitäten geltende Verlustdeckung („Loss Absorption“): Als Grundlage für eine höhere Verlustdeckungsmasse („Higher Loss Absorption Capacity“) plant das IAIS bis Ende 2014 die Entwicklung von sog. „Rücklaufsperren“ („backstop“) für Kapitalanforderungen, die für alle Gruppenaktivitäten inkl. der Tochtergesellschaften, die keine Versicherungen sind, gelten sollen.
  • Anforderungen an das Vorhalten einer höheren Verlustdeckungsmasse („Higher Loss Absorption Capacity“) für Aktivitäten im nicht traditionellen und im versicherungsfremden Bereich. Diese Anforderung soll voraussichtlich ab 2019 gelten. Details für die Implementierung sollen vom IAIS bis Ende 2015 nach einer entsprechenden Konsultationsphase entwickelt werden.

Mit der unmittelbaren Wirkung bzw. den sehr zeitnahen Termine für die Umsetzung einzelner Anforderungen, sind die betroffenen Versicherungsunternehmen gefordert, spätestens jetzt die notwendigen Schritte einzuleiten, um den Anforderungen rechtzeitig gerecht zu werden. Offen ist jedoch noch wie und wann dies in Deutschland im VAG umgesetzt wird. Aufgrund parallel laufender und ebenfalls umzusetzender Anforderungen von Solvency II ist durch die europäischen G-SII die Integration dieser neuen zusätzlichen Maßnahmen in bestehende Projekte sicherzustellen, zu denen es inhaltliche Schnittmengen bspw. im Bereich der Anforderungen an das Risikomanagement und ORSA („enhanced supervision“) sowie im Bereich der erhöhten Offenlegungspflichten gibt.

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