Abschied vom CEBS – Die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) nimmt ihren Dienst auf

Zum  01. Januar 2011 nimmt die neue Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) mit Sitz in London ihren Dienst auf. Gleichzeitig verabschiedet sich der CEBS. Grund genug, die Aufgaben und vor allem die Kompetenzen der neuen Behörde genauer zu beleuchten     

Hintergrund

Die Finanzkrise hat erhebliche Schwachstellen bei der Einzel- und der Systemaufsicht offengelegt. Um diese Schwachstellen zu beheben, wurden bereits Anfang 2009 im Larosiere-Bericht Empfehlungen für ein effizienteres, integriertes und nachhaltiges europäisches Aufsichtssystem gegeben. Darauf aufbauend legte die Europäische Kommission Vorschläge für eine neue europäische Finanzaufsichtsstruktur vor.  Ziel ist die Einrichtung eines Systems von Europäischen Finanzaufsehern  (ESFS), das sich aus einem Netz nationaler Finanzaufsichtsbehörden zusammensetzt, die mit den neuen Europäischen Finanzaufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities/ESA) kooperieren. Durch Umstrukturierung der bestehenden europäischen Aufsichtsausschüsse werden die neue  Europäische Bankaufsichtsbehörde (European Banking Authority/EBA), die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (European Insurance and Occupational Pensions Authority/EIOPA) und die Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde (European Securities and Markets Authority/ESMA) geschaffen. Hinzu kommt die Einrichtung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB), der die potenziellen Risiken für die  Finanzmarktstabilität, die sich aus makroökonomischen Entwicklungen und aus Entwicklungen innerhalb des Finanzsystems insgesamt ergeben, überwachen und bewerten soll (dazu auch der Blog-Beitrag: Grünes Licht für Europäische Aufsicht).
Ende September 2010 hat das Europäische Parlament die entsprechenden Verordnungen (Vorschlag der Europäischen Kommission zur Einrichtung einer Europäischen Bankaufsichtsbehörde, 23.09.2009) und damit das neue Aufsichtssystem bestätigt.

Organe der EBA

Zentrales Gremium der neuen Behörde ist das Aufsichtsorgan  das  über die Standards, Leitlinien und Empfehlungen entscheidet. In ihm sitzen als stimmberechtigte Mitglieder die  Leiter der nationalen Bankaufsichtsbehörden. Dazu kommen als weitere (nicht stimmberechtigte Mitglieder) der Vorsitzende der EBA, je ein Vertreter der Europäischen Zentralbank (EZB), des Europäischen Systemrisikorates (ESRB), jeweils ein Vertreter der anderen europäischen Aufsichtsbehörden (EIOPA, ESMA) sowie ein Vertreter der Kommission. Darüber hinaus gibt es im Behördenaufbau einen Verwaltungsrat, einen Vorsitzenden, einen Exekutivdirektor und einen Beschwerdeausschuss (Art. 4 der Verordnung vom 23.09.2009).

Übertragung von Aufsichtsbefugnissen von BaFin/Bundesbank auf die EBA ?

Die EBA wird die nationalen Aufsichtsbehörden nicht im Sinne einer „Oberbehörde“ ersetzen. Direkte Aufsichtsbefugnisse, die bisher von den nationalen Aufsichtsbehörden der Mitgliedsstaaten ausgeführt wurden,  erhalten die neuen Finanzbehörden nur für den Fall der Beaufsichtigung der Ratingagenturen (s.u.). Ansonsten liegt nach wie vor die alltägliche Aufsicht bei den nationalen Behörden (Bundesbank und BaFin). Letztlich sind diese den nationalen Instituten näher bzw. haben die Fachkenntnis, um die Besonderheiten des jeweiligen Marktes beurteilen zu können.

Insoweit werden die nationalen Aufsichtsbehörden auch weiterhin eine zentrale Rolle bei der Beaufsichtigung übernehmen. Allerdings erhält die EBA eine Vielzahl von Aufgaben, die auch bei der Beaufsichtigung deutscher Institute eine große Rolle spielen.

 

Aufgaben und Befugnisse der EBA

Zu den wesentlichen Aufgaben der EBA, die sie vom CEBS übernimmt, gehören die Ausarbeitung technischer Standards, Leitlinien und Empfehlungen (Art. 7 und 8). Diese technischen Standards sollen die Einführung eines gemeinsamen Regelwerks (single rule book) für die nationalen Aufsichtsbehörden vorantreiben. Denn auf nationaler Ebene gibt es bei der Umsetzung der EU-Vorschriften viele unterschiedliche Ausnahmen, Abweichungen, Zusätze oder Mehrdeutigkeiten (vgl. dazu auch den Blogbeitrag: Single Rule book vs. nationaler Ermessenspielraum). Diese Divergenzen sollen durch die von der EBA auszuarbeitenden Standards beseitigt werden.

Darüber hinaus soll die  EBA  die einheitliche Anwendung des EU-Rechts durch die nationalen Aufsichtsbehörden (Art. 9) gewährleisten. Entsprechend ist die EBA befugt, Nachforschungen über eine vermutete nicht ordnungsgemäße oder unzureichende Umsetzung des EU-Rechts durch die nationalen Behörden in ihrer Aufsichtspraxis anzustellen. Hier kann sie auf Ersuchen einer nationalen Aufsichtsbehörde, der Kommission oder auf Eigeninitiative tätig werden.

Diese Überwachungsfunktion kann nur dann sinnvoll ausgeübt werden, wenn sie mit entsprechenden Kompetenzen verbunden ist.  Es ist daher in Eskalationsverfahren vorgesehen, das über Empfehlungen gegenüber der nationalen Behörde bis hin zu direkten Entscheidungen für einzelne Finanzinstitute reichen kann.

Bei Meinungsunterschieden zwischen nationalen Aufsichtsbehörden soll die EBA  eine Vermittlungs- bzw. Schlichteraufgabe übernehmen (Art. 11). Im Bereich der grenzüberschreitenden Aufsicht über Finanzinstitute ist es z.B. erforderlich, dass verschiedene nationale Aufsichtsbehörden eine gemeinsame Entscheidung treffen oder zusammenarbeiten müssen. Soweit hier zwischen den Aufsichtsbehörden der Mitgliedsstaaten Differenzen bestehen (z.B. weil eine Aufsichtsbehörde mit dem Verfahren oder dem Inhalt einer Maßnahme (oder nicht ergriffenen Maßnahme) einer anderen Aufsichtsbehörde nicht überein stimmt), kann die EBA auf Ersuchen der nationalen Behörde eine Vermittlerrolle übernehmen. Gelingt es den beteiligten Behörden nach Ablauf einer Fristsetzung durch die EBA nicht, ihre Meinungsverschiedenheiten beizulegen, kann die EBA  entscheiden und die nationalen Behörden auffordern, zur Beilegung der Angelegenheit bestimmte Maßnahmen zu treffen bzw. zu unterlassen. Kommt die nationale Behörde dieser Entscheidung nicht nach, so kann die EBA eine Einzelentscheidung an das betreffende Finanzinstitut richten und es so verpflichten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen oder bestimmte Praktiken zu unterlassen (Art. 11). 

Förderung der Zusammenarbeit der Aufsichtskollegien (Art. 12) ist eine weitere Aufgabe der EBA. Sie kann an den Aufsichtskollegien teilnehmen und hat Zugang zu allen Informationen.

Die regelmäßigen „peer reviews“ der nationalen Aufsichtsbehörden durch die EBA (Art. 15) soll für eine größere Konvergenz bei den Ergebnissen der Aufsicht sorgen. Im Rahmen einer vergleichenden Analyse bewertet die EBA die Angemessenheit der institutionellen Regelungen, der Ausstattung und der Fachkompetenz der Mitarbeiter der nationalen Aufsichtsbehörde. Ebenfalls bewertet werden soll, welcher Übereinstimmungsgrad bei Anwendung  des Gemeinschaftsrechts und  bei den Aufsichtspraktiken  erzielt wurde. Im Optimalfall können mit der peer review empfehlenswerte Praktiken einiger zuständiger Behörde identifiziert werden, die dann auch für andere Mitgliedsstaaten von Nutzen sein können.

Darüber hinaus nimmt die EBA Koordinierungsfunktionen wahr und tritt auf  internationaler Ebene auf (Art. 16 und 18). Gemeinsam mit dem ESRB (vgl. Blog-Beitrag: Grünes Licht für Europäische Aufsicht) verfolgt und bewertet sie die Marktentwicklungen, wozu auch insbesondere gemeinschaftsweite Bewertungen der Widerstandsfähigkeit von Finanzinstituten bei ungünstigen Marktentwicklungen (Stresstests) gehören (Art. 17).

Notfallentscheidung und Krisenmanagement

Ihre folgenreichsten Aufgaben sollen  der  EBA jedoch im Krisenfall zufallen (Art. 10). Ein Krisenfall liegt vor, wenn ungünstige Entwicklungen die geordnete Funktionsweise und die Integrität von Finanzmärkten oder die Stabilität des Finanzsystems in der Gemeinschaft – ob als Ganzes oder in Teilen – ernsthaft gefährden können. Ob ein solcher Krisenfall eingetreten ist, entscheidet die Kommission. Dann kann die EBA die zuständigen nationalen Behörden direkt verpflichten, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, die zum Schutz der ordnungsgemäßen Funktionsweise sowie der Integrität der  Finanzmärkte und der Stabilität des europäischen Finanzsystems insgesamt oder eines Teils davon unabdingbar sind. Kommt die nationale Behörde der Entscheidung der EBA nicht bzw. nicht fristgerecht nach, kann die EBA auch unmittelbar eine an ein Finanzinstitut gerichtete Entscheidung erlassen, die das jeweilige Institut dazu zwingt, bestimmte Maßnahmen zu treffen oder aber gewisse Praktiken zu unterlassen.
Ein Beispiel für die Ausübung dieser Befugnis bestünde in der Annahme harmonisierter zeitweiliger Verbote für Leerverkäufe auf den EU-Wertpapiermärkten anstelle unkoordinierter Maßnahmen in den verschiedenen Mitgliedstaaten, so wie dies in jüngster Zeit beobachtet wurde. 

Sonderfall: ESMA

 Die Verantwortung für die Registrierung von und die laufende Aufsicht über die Ratingagenturen wird von den nationalen Aufsichtsbehörden auf die neue Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA) übertragen. Insoweit erhält die ESMA direkte Aufsichtsbefugnis. Die Zentralisierung der Aufsicht soll verhindern, dass im Konfliktfall die nationalen Aufsichtsbehörden verschiedene Aufsichtsmaßnahmen treffen. Dies  kann insbesondere für große Ratingagenturen mit Zweigniederlassungen in mehreren EU-Staaten relevant sein.  Durch die Einsetzung der ESMA als alleinentscheidende Behörde soll die Gefahr einer widersprüchlichen und uneinheitlichen Anwendung der Aufsicht gebannt werden. Gleichzeitig sollen langwierige und mühsame Verwaltungsverfahren vermieden werden, die sich durch die Zuständigkeit verschiedener nationaler Aufsichtsbehörden ergeben können.

Auf dem Weg zur schlagkräftigen Aufsicht…

Dass das Nebeneinander der nationalen Behörden einem robusten Aufsichtssystem im Weg steht, hat sich in der Finanzmarktkrise deutlich gezeigt. Kompetenzkonflikte haben zu fehlenden Informationsflüssen und damit letztlich zu Aufsichtslücken geführt. Die national sehr unterschiedliche Auslegung und Anwendung an sich harmonisierter EU-Rechtsgebiete (was sich insbesondere in der Problematik des „gold-plating“ zeigt) ist ein weiteres Hindernis auf dem Weg zu einer effektiven Aufsicht. Hier ist durch die neue EBA und ihre Aufgaben bei der Gewährleistung der einheitlichen Anwendung des EU-Rechts ein neuer Weg beschritten, der zu hoffentlich guten Ergebnissen führt.

Letztlich wird die EBA eine ganze Reihe von Aufgaben übernehmen, die auch in die Kompetenzen der nationalen Behörden eingreifen. Der für die beteiligten Mitgliedstaaten dadurch entstehende Konflikt zwischen (anerkanntem) Nutzen und zutragenden Lasten/Kosten einer effektiven Aufsicht wird versucht, über eine Schutzklausel (Art. 23) zu lösen. Die Maßnahmen der europäischen Aufseher zur Beilegung von Differenzen der zuständigen nationalen Behörden oder im Krisenfall dürfen die Haushalte der Mitgliedsstaaten nicht belasten. Eine entsprechende haushaltspolitische Schutzklausel gewährt Mitgliedsstaaten ein Widerspruchsrecht. Bis zur abschließenden Entscheidung des Europäischen Rats, wird die Entscheidung/Maßnahme ausgesetzt. Hier ist zu befürchten, dass die Kompetenzen der EBA möglicherweise „im Sande verlaufen“. Direkte Maßnahmen gegenüber den nationalen Behörden dürften sich – insbesondere im Krisenfall – zwangsläufig nachteilig auf die Haushalte der betroffenen Mitgliedsstaaten auswirken. Bis zu einer verbindlichen Entscheidung durch den EU-Rat kann gerade im Krisenfall zu viel Zeit verloren gehen.

In jedem Fall wird sich durch die neuen Behörden einiges bewegen. Bleibt zu hoffen, dass die Richtung stimmt: nämlich zur effektiven und handlungsfähigen Finanzaufsicht in Europa.

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