Single rule book vs. Nationaler Ermessensspielraum: Auf dem Weg zur einheitlichen Finanzmarktregulierung

Im Zuge der Konsultationen zu den weiteren möglichen Änderungen der Eigenkapitalrichtlinie im April 2010 ("CRD IV")  ist vor allem der schon früher verfolgte Gedanke eines einheitlichen Regelwerks für Banken (single rule book) wieder in den Vordergrund getreten.

Der Hintergrund

Die Absicht, ein einheitliches Regelwerk für Banken festzulegen, wird seitens der Europäischen Union schon seit 2008 durch verschiedene Konsultationen/Calls for Advice des Ausschuss der Europäischen Bankaufsichtsbehörden (CEBS) betrieben (CEBS's second advice on options and national discretions' of June 2009 and CEBS's technical advice to the European Commission on options and national discretions' of 17 October 2008). Dabei wurde immer wieder die Frage aufgeworfen, ob und inwieweit nationale Wahlrechte und Ermessensspielräume zugunsten eines sogenannten "single rule book" eingeschränkt oder sogar aufgegeben werden können.

Im Juni diesen Jahres hat die Europäische Kommission erneut beim CEBS um Unterstützung bei der Entwicklung eines einheitlichen Regelwerks angefragt (EU Commission letter to CEBS of 9 June 2010). Im Vordergrund steht hierbei die Frage, auf welchen Gebieten der CRD IV – Regelungen ein sogenanntes "gold plating" für erforderlich gehalten wird. "Gold plating" im EU-Kontext bezieht sich auf die Umsetzung der EU-Gesetzgebung unter Hinzufügung nationaler Regelungen, die über den EU-Vorschriftsrahmen hinausgehen und diesen in der Regel verschärfen. Mitgliedstaaten haben bei der Umsetzung von EU-Richtlinien einen Ermessensspielraum, der es beispielsweise ermöglicht, verfahrensrechtliche Erfordernisse hinzuzufügen, Berichtspflichten auszuweiten oder strengere Verfahren bei Verstößen anzuwenden. Weiteres Anliegen der Europäischen Kommission ist die Frage danach,  in welchen Bereichen der CRD und CRD IV Regelungen eine volle Harmonisierung der nationalen Vorschriften im Wege technischer Standards herbeigeführt werden kann.

Going beyond CRD IV ?

Der Ausschuss der Europäischen Bankaufsichtsbehörden (CEBS) hat nun nach Befragung der Mitglieder und Beobachter des CEBS eine Analyse des derzeitigen Harmonisierungsstands der CRD-Bestimmungen veröffentlicht. (CEBS' analysis on the scope of full harmonisation in the CRD of 8 October 2010). Die Analyse hat gezeigt, dass – obwohl die CRD-Bestimmungen als einheitliches Regelwerk zur Harmonisierung des Europäischen Finanzmarktes gedacht – der Weg zu einer tatsächlichen Übereinstimmung und einheitlichen Handhabung der Finanzmarktregeln noch ein weiter Weg zu beschreiten ist. Der vollen Harmonisierung steht insbesondere der Ermessensspielraum der beteiligten nationalen Finanzaufsichtsbehörden entgegen.  Unter beteiligten Mitgliedsstaaten wird gold-plating überwiegend als notwendig gesehen. Dabei resultieren die national von den CRD-Bestimmungen abweichenden Regelungen in erster Linie aus einer anderen Risikoeinschätzung, bei der nationale Aufsichtsbehörden die in CRD vorgesehenen Regelungen für nicht adäquat halten und entsprechend strengere Anforderungen und Methoden eingeführt haben, aus markt- und produktspezifischen Besonderheiten, die aus Sicht der nationalen Aufsicht ein andere Beurteilung erfordern und letztlich ergeben sich Abweichung auch daraus, dass die CRD-Bestimmungen in den bereits bestehenden und umfangreichen nationalen Rechtsrahmen eingepasst werden müssen. 

Demgegenüber das ebenfalls im Rahmen der Analyse befragte Beratungsgremium (Consultative Panel), bestehend aus Vertretern der Banken und Interessenverbänden, in der Handhabung des gold-plating eine Wettbewerbsverzerrung, die grenzüberschreitenden Bankenaktivitäten entgegensteht.

Obwohl nicht als generell unzulässig erachtet, wird auch seitens der Europäischen Kommission das gold-plating als "bad practice" angesehen, denn zum einen werden dadurch Kosten auferlegt, die vermeidbar wären und zum anderen können sie den Inhalt einer CRD-Bestimmung ändern, bzw. ihrer Umsetzung entgegenstehen. 

Die Beispiele für gold-plating sind vielfältig. Sie können von inhaltlichen Änderungen (Erhöhung eines Risikogewichts, Ausweitung eines quantitativen Limits),  Änderungen des Anwendungsbereichs (bestimmte Institute werden ausgenommen), Änderung der Auswahlkriterien (zusätzliche Kriterien werden für die Anwendung der CRD-Bestimmungen eingeführt) oder auch der Einführung zusätzlicher Überwachungsverfahren (besondere Informationspflichten oder zusätzliche Berichtspflichten) reichen.

Gold-plating in Deutschland

Auch in den deutschen Regelwerken finden sich zahlreiche Beispiel für das gold-plating:

  • Zusätzliche Zustimmungserfordernisse für die Anwendung des  IRBA (Eignungsprüfung von Ratingsystemen oder Beteiligungsrisikomodellen); Eintrittsschwelle für den IRBA und begrenzte Umsetzungsphase, zusätzliches Erfordernis der parallelen Ermittlung der KSA-Positionswerte bis zum Erreichen des aufsichtlichen Referenzpunktes
  • Strengere Anforderungen Datenqualität, Stresstesting und Kalkulation bei VaR
  • Zusätzliches Reporting im Großkreditregime

Eine Auflistung aller gold-plating Tatbestände findet sich in der Analyse des CEBS (CEBS' analysis on the scope of full harmonisation in the CRD of 8 October 2010).

Und was bedeutet dies für das single rule book ?

Nach wie vor unterstützt CEBS die Initiative der Europäischen Kommission auf dem Weg zu einem einheitlichen Regelwerk in der EU und die weiteren Arbeiten auf dem Weg zu weiterer Harmonisierung bei der Anwendung und Umsetzung der Europäischen Gesetzgebung innerhalb der EU. Aber sowohl innerhalb der Europäischen Kommission und des CEBS setzt sich die mehr und mehr die Gewissheit durch, dass ein single rule book nicht ohne weiteres umgesetzt werden kann. Einheitlich im Sinne eines single rule book wird letztlich nicht bedeuten können, dass tatsächlich uniforme Regelungen unabhängig von nationalen Umständen und Besonderheiten eingeführt werden können. Dies dürfte wohl nur möglich sein, wenn keine Flexibilität bzw. nationale Ermessensspielräume in den Schlüsselbereichen wie zum Beispiel Eigenkapital oder Liquidität mehr zugelassen wird. Insoweit werden bei allen Harmonisierungsbestrebungen die nationalen Unterscheide auch weiterhin für grenzüberschreitende Aktivitäten der Banken hinderlich sein. Zu bedenken ist zudem, dass letztlich auch ein vollständig vereinheitlichtes single rule book keine unterschiedlichen Interpretationen wird ausschließen können. Denn dieser Konflikt zwischen legal implementation und legal interpretation beschäftigt ja auch die nationalen Gerichte permanent.

Hinterlassen Sie einen Kommentar

Ihre E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.

/* */