Einheitliches Vorgehen in der Krise: Single Resolution Mechanism

Die Europäische Kommission hat einen Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM)  für die Bankenunion vorgeschlagen (Vorschlag für eine Verordnung  zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds  COM/2013/0520 final vom 10.07.2013).

Hintergrund

Der Vorschlag für einen SRM ergänzt die bisherigen Arbeiten der Europäischen Union auf dem Weg zu einem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM), der seine Arbeit 2014 beginnen soll (Vgl. dazu Blog-Beitrag: „Neuer Aufsichtsrahmen für Europa: Single Supervisory Mechanism“ vom 20.09.2012). Kreditinstitute, die sich am SSM beteiligen, sollen dann auch einem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus unterliegen. Beide Vorschläge stehen in engem Zusammenhang. Der gemeinsamen und einheitlichen Bankenaufsicht wird dann auch ein gemeinsames und einheitliches Restrukturierungs- und Abwicklungsregime zur Seite gestellt.

Die Basis für den SRM bilden die materiellen Bestimmungen des schon 2012 vorgelegten Vorschlags für eine  Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (Recovery Resolution Directive- RRD). Darin werden die Kernpunkte der auf europäischer Ebene harmonisierten Abwicklungsregeln definiert (vgl. dazu Blog-Beitrag: “ Neue EU-Vorschläge zur Bankenrettung: Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken“ vom 10.07.2012).

Die Funktionsweise des SRM

Der Single Resolution Mechanism beruht auf dem engen Zusammenspiel der beteiligten Behörden und Institutionen. Neben der Europäischen Zentralbank, die  im Single Supervisory Mechanism zentrale Aufgaben übernimmt, werden neben den nationalen Aufsichtsbehörden mit dem Abwicklungsausschuss und dem einheitlichen Bankenabwicklungsfonds zwei neue Gremien bzw. Institutionen in die Umsetzung eingebunden. Darüber hinaus spielt die Europäische Kommission eine wichtige Rolle im Rahmen des SRM.

Die Rollen der beteiligten Institutionen

  • Die Europäische Zentralbank

Der Europäischen Zentralbank  (EZB) kommt  – wie auch im Single Supervisory Mechanism – eine zentrale Rolle zu. Als Bankenaufsicht  meldet die EZB an den Abwicklungsausschuss, wenn sich eine Bank innerhalb der Bankenunion in finanziellen Schwierigkeiten befindet bzw. vom Ausfall bedroht ist  (Art.11). Von einem Ausfall betroffen oder bedroht ist ein Institut dann, wenn u.a. Verstöße gegen Zulassungsvorrausetzungen vorliegen, z.B. weil das Institut Verluste erlitten hat oder voraussichtlich erleiden wird, durch die sein gesamtes Eigenkapital oder ein wesentlicher Teil aufgebraucht wird; die Vermögenswerte die Höhe der Verbindlichkeiten überschreiten bzw. dies erwarten lassen; das Unternehmen nicht in der Lage ist, seine Schulden bei Fälligkeit zu  begleichen bzw.  dies zumindest in naher Zukunft der Fall sein wird; außerordentliche finanzielle öffentliche Unterstützung benötigt wird (ausgenommen  besondere staatliche Garantien zur Abwendung einer schweren Störung der Volkswirtschaft und zur Wahrung der Finanzstabilität)  (Art.16).

  • Der Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board)

Der Abwicklungsausschuss setzt sich aus Vertretern der EZB, der Europäischen Kommission und Vertretern der nationalen Abwicklungsbehörden der Mitgliedstaaten zusammen. Der Ausschuss soll quasi als „Evidenzzentrale“ die Informationen der EZB und der jeweiligen Mitgliedstaaten über die finanzielle Situation der beaufsichtigten Banken bündeln. Er stellt die Abwicklungspläne auf, bewertet und analysiert die Abwicklungsfähigkeit des betroffenen Institutes (Art. 7 ff). Der Ausschuss begleitet weiter die Abwicklung (nach Entscheidung der Kommission) durch die nationalen Behörden und kann ggfs.  Anordnungen direkt an Banken richten, wenn nationale Aufsichtsbehörden einem Beschluss bzw. den Anweisungen des Ausschusses nicht nachkommen.

  • Die Europäische Kommission

Auf der Grundlage der Empfehlungen des Ausschusses für die Einheitliche Abwicklung oder auf eigene Initiative beschließt die Kommission, ob und wann eine Bank abgewickelt. Die Kommission legt auch den Rahmen für den Einsatz der Abwicklungsinstrumente fest.

  • Die nationalen Abwicklungsbehörden

Die nationalen Abwicklungsbehörden setzen die vom Ausschuss beschlossenen Abwicklungsmaßnahmen im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften durch.

  • Einheitlicher Bankenabwicklungsfonds

Der Vorschlag sieht die Einrichtung eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds unter der Kontrolle des Abwicklungssauschusses vor (Art.  64). Der Fonds wird nicht unmittelbar herangezogen, um die Verluste eines Instituts auszugleichen. Im Falle einer Schieflage werden die Verluste  zunächst von den Anteilsinhabern und Gläubigern des in Abwicklung befindlichen Instituts zu tragen sein (zu den Abwicklungsinstrumenten s.u.). Gleichwohl soll mit dem Bankenabwicklungsfonds die Wirksamkeit der Abwicklungsmaßnahme gesichert werden, in dem  z. B. kurzfristig Finanzmittel für ein in der Abwicklung befindliches Institut bereitgestellt werden (Art.  71). Der Fonds wird aus den Beiträgen der teilnehmenden Institute gespeist: Die Beiträge werden auf der Grundlage ihrer Verbindlichkeiten (ohne Eigenmittel und gedeckte Einlagen) berechnet und an das Risikoprofil der einzelnen Institute angepasst (Art . 66).

Die Abwicklungsinstrumente

Der neue Vorschlag legt das Instrumentarium fest, das zur Abwicklung zur Verfügung stehen soll:

  • Unternehmensveräußerung (Art.  21)

Mit dem Instrument der Unternehmensveräußerung können einzeln Geschäftsbereiche, Anteile, Vermögenswerte, Rechte oder Verbindlichkeiten eines in Abwicklung befindlichen Instituts auf einen Erwerber übertragen werden.

  • Brückeninstitut (Art. 22)

Die nationalen Abwicklungsbehörden können unverzichtbare Bankfunktionen, Vermögenswerte, Anteile oder auch systemisch wichtige Dienstleistungen des ausfallenden Instituts auf Brückeninstitute übertragen (Art. 35 ff RRD).  Die Brückeninstitute werden von den nationalen Aufsichtsbehörden eingerichtet und kontrolliert.

  • Ausgliederung von Vermögenswerten (Art. 23)

Vermögenswerte mit erhöhten Risiken  oder solche, die eine Wertminderung erfahren haben, können mittels dieses Instruments auf eine eigens hierfür  gegründete getrennte Zweckgesellschaft übertragen („bad bank“) werden, die  ganz oder teilweise Eigentum bzw. unter Kontrolle einer oder mehrerer öffentlicher Stellen, bei denen es sich auch um die Abwicklungsbehörde oder den Finanzierungsmechanismus für die Abwicklung handeln kann.

  • Bail-in (Art. 24)

Das Instrument des Bail-in soll dazu dienen Anteilsinhaber, Gläubiger und ungesicherten Einlagen an Verlusten und an Abwicklungskosten zu beteiligen. Allerdings müssen realistische Aussichten bestehen, dass die Anwendung dieses Instruments – in Kombination mit anderen Maßnahmen, über die Verwirklichung wesentlicher Abwicklungsziele hinaus zur Wiederherstellung der finanziellen Solidität und langfristigen Existenzfähigkeit des betreffenden Instituts beiträgt (Art. 24). Die Einzelheiten dazu werden auch im Zusammenhang mit der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (RRD) diskutiert, insbesondere die Einbeziehung von Spareinlagen in dieses Konzept und die damit zusammenhängenden Schwellenwerte.

Zeitplan

Der Zeitplan der EU zur Umsetzung eines Abwicklungsmechanismus ist ehrgeizig. Auf der  Europäischen Ratstagung vom 27./28. Juni  2013 haben sich die Staats- und Regierungschefs der EU das Ziel gesetzt, sich bis Ende 2013 auf einen Mechanismus zu einigen. Der Verordnungsvorschlag ist  dem Europäischen Parlament und dem EU-Rat bereits zugegangen. Der SRM wurde aktuell auf der beim ECOFIN-Treffen am 15. November 2013 diskutiert, vor allem die Finanzierung des Abwicklungsfonds sowie die Entscheidungsstrukturen. Die offenen Punkte wurden den Arbeitsgruppen zugewiesen, um die Verhandlungen voranzutreiben. Anfang Dezember 2013 soll im Rahmen des ECOFIN eine Einigung über den SRM (general approach) erzielt werden, die dann den Beginn der Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament einläuten. Vorausgesetzt, dass dann eine Trilog-Einigung zügig gefunden wird, könnte ein SRM noch vor Ende der aktuellen Legislaturperiode des Europäischen Parlament im Jahr 2014 verabschiedet würde. Er könnte damit ab Januar 2015 zusammen mit der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken angewandt werden, an der parallel gearbeitet wird.

Und in Deutschland ?

Die planvolle und systematische Abwicklung und/oder Sanierung von Kreditinstituten ist auch auf nationaler deutscher Ebene das Ziel vieler Gesetzesinitiativen. Aktuelles Beispiel ist das kürzlich verkündete Gesetz zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppen. (dazu auch Blog- Beitrag: „Risiko-Abschirmung/Trennbanken und Sanierungsplanung – update“ vom 12.08.2013). Mit den Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan) sind zumindest für die Sanierung die wesentlichen Grundlagen bereits in die entsprechende Form gegossen worden (vgl dazu auch Blog Beitrag: „Rundschreiben zu Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan): Krisenmanagement für den Fall der Fälle“ vom 20.11.2012). Im Hinblick auf die im Rahmen einer Abwicklung eingesetzten Instrumente besteht derzeit aber noch kein Gleichlauf – insbesondere im Hinblick auf „Bail-in“. Auch die Frage, wann eine Abwicklung (oder Sanierung) eingeleitet werden kann, ist auf einheitlicher Ebene noch nicht beantwortet.

Fazit

Der einheitlichen Aufsicht auch ein einheitliches Instrumentarium zur Krisenbewältigung in Form des SRM zur Seite zu stellen, um bei Eintreten eines Bankenausfalls die Sanierung möglichst kostengünstig  und ohne negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität abwickeln zu können, ist für alle Beteiligten der Finanzmärkt von Vorteil. Entscheidend für den Erfolg dieses SRM wird sein, ob die Beteiligten innerhalb des geplanten Mechanismus effektiv zusammenarbeiten,  um so  im Krisenfall schnell handeln zu können.

Die Aufgaben der EZB werden dadurch nicht weniger – ein Kritikpunkt, der auch im Rahmen des Single Supervisory Mechanism oft genannt wird. Hinzu kommt, dass vor allem hierzulande die Diskussion über die rechtliche Entscheidungskompetenz der Kommission über die Abwicklung von Banken derzeit noch im Raum steht. Ebenso bestehen Bedenken gegen die Einrichtung eines  Einheitlichen Bankenfonds – im Hinblick auf eine daraus resultierende Haftungsgemeinschaft. Eine zentrale Entscheidungsebene mit lokaler Durchführungsebene stößt nicht überall auf Gegenliebe.

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