Neuer Aufsichtsrahmen für Europa: Single Supervisory Mechanism

Der einheitliche europäische Aufsichtsrahmen nimmt Form an. Jüngst hat die Europäische Kommission Vorschläge für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism) für Banken im Euroraum unterbreitet. Unter Führung der Europäischen Zentralbank (EZB) und Einbeziehung der nationalen Aufsichtsbehörden soll ein neues Aufsichtssystem eingerichtet werden.

 Hintergrund

Insbesondere die vermehrt grenzübergreifenden Tätigkeiten der Banken im Euroraum und die einheitliche Währung haben zu immer stärkeren Verflechtungen im Bankensektor geführt. Eine über die nationalen Märkte hinausgehende Aufsicht ist dadurch immer mehr in den Vordergrund gerückt. Letztlich hat die Finanzmarktkrise gezeigt, dass das bisherige auf 27 unterschiedlichen Bankenregulierungssystemen beruhende europäische Aufsichtssystem nicht zur Krisenbewältigung geeignet war. Die Ansätze zur Koordinierung der Finanzaufsicht beschränkten sich im wesentlichen auf Informationsaustausch und offene Formen der Zusammenarbeit.

Um Aufsichtsregeln, Risikoüberwachung und Krisenprävention tatsächlich EU-weit zielgerecht anwenden zu können, haben die Staats- und Regierungschefs bereits im Juni 2012 auf der Tagung des Europäischen Rates die wesentlichen Schritte zu einer Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion und damit auch zu einer Bankenunion beschlossen und die Europäische Kommission aufgerufen, Vorschläge für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus zu unterbreiten.

Die neuen Vorschläge

Die Entwürfe der Europäischen Kommission umfassen:

  • eine Verordnung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank (COM (2012) 511)
  • eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde) hinsichtlich ihrer Wechselwirkungen mit der Verordnung (EU) Nr. …/… des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank (COM (2012) 512)
  • eine Mitteilung (COM (2012) 510), in der die Gesamtvision der Kommission für eine Bankenunion mit einem einheitlichen Regelwerk und dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus sowie die nächsten Schritte unter anderem zur Einführung eines einheitlichen Mechanismus für Bankenabwicklungen dargelegt werden.

Aufgaben der EZB – Zusammenspiel mit nationalen Behörden

Im Rahmen der Verordnung soll die EZB weitreichende Befugnisse zur Beaufsichtigung aller Banken im Euroraum erhalten. Wesentlicher Aspekt dieser Verordnung ist hierbei auch die Abgrenzung der Befugnisse der nationalen Behörden von den Kompetenzen der EZB. Im ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der EZB (vgl. Art 4) werden sogenannte zentrale Aufgaben liegen u.a.:

  • Lizenzerteilung und die Zulassung von Kreditinstituten
  • die Prüfung qualifizierter Beteiligungen
  • die Sicherstellung der Einhaltung der Eigenkapitalanforderungen und der Angemessenheit des internen Kapitals im Verhältnis zum Risikoprofil eines Kreditinstitutes (so genannte Maßnahmen der Säule 2),
  • die Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis sowie
  • Aufsichtsaufgaben in Bezug auf Finanzkonglomerate.

Darüber hinaus wird die EZB Kapitalpuffer und Quoten für antizyklische Puffer und sonstige Maßnahmen zur Abwendung von Systemrisiken oder Risiken auf Makroebene festlegen. Gleiches gilt für Anforderungen an Kreditinstitute hinsichtlich solider Governance-Regelungen, -Verfahren und –Mechanismen sowie wirksamer Verfahren zur internen Bewertung der Kapitaladäquanz. In Abstimmung mit den Abwicklungsbehörden wird die EZB  frühzeitig intervenieren, wenn eine Bank gegen aufsichtsrechtliche Eigenkapitalvorschriften verstößt oder zu verstoßen droht.

Nationale Behörden

Die nationalen Aufsichtsbehörden spielen im vorgeschlagenen Aufsichtssystem weiterhin eine wichtige Rolle, auch wenn ihnen die Zuständigkeit für die sogenannten „zentralen Aufsichtsaufgaben“  bzw. Aufgaben im Zusammenhang mit der Finanzstabilität entzogen und auf die EZB übertragen werden sollen. Themenbereiche wie Verbraucherschutz, Geldwäschebekämpfung und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten aus Drittländern, die in Mitgliedstaaten Zweigstellen errichten oder grenzübergreifend Dienstleistungen erbringen, verbleiben bei den nationalen Aufsichtsbehörden. Darüber hinaus können die nationalen Aufsichtsbehörden auch im Rahmen der auf die EZB übertragenen Aufgaben einbezogen werden. Allein schon aufgrund der speziellen Gegebenheiten (Sprache, Kenntnisse der regionalen Besonderheiten und personellen Ressourcen) wird die EZB nicht ohne die Unterstützung der nationalen Behörden auskommen können. Entsprechende „Vorbereitungs- und Umsetzungstätigkeiten“ der nationalen Behörden, z.B. bei der Prüfung von Zulassungsanträgen, Risikomodellen oder täglichen bzw. örtlichen Prüfungen sind nach dem Verordnungsvorschlag möglich – allerdings aufgrund der Kompetenzverteilung unter Beachtung von der EZB vorgegebenen Leitlinien. 

Befugnisse und Kompetenzen

Zur effektiven Aufgabenerfüllung erhält die EZB durch den Verordnungsvorschlag eine ganze Reihe an neuen Befugnissen übertragen. Neben einfachen Informationsersuchen soll die EZB auch allgemeine Untersuchung und Prüfungen vor Ort durchführen können (Art. 9-11, COM (2012) 511). Dazu erhält die EZB für die ihr übertragenen Aufgaben auch eine Sanktionsbefugnis und kann z.B. Geldbußen oder Strafgelder anordnen (Art 15, COM (2012) 511).

Wer ist davon betroffen?

Eine Beschränkung der neuen Aufsichtsbefugnisse im Hinblick auf große oder systemrelevante Institute ist nur in der Anfangs-/bzw. Übergangsphase vorgesehen. Ab dem 01. Januar 2013 übernimmt die EZB die übertragenen Aufgaben zunächst für die bedeutendsten europaweit systemrelevanten Kreditinstitute, Finanzholdinggesellschaften und gemischten Finanzholdinggesellschaften auf höchster Konsolidierungsebene wahr (Art. 27 COM 2012 511). Die Kategorisierung bestimmt sich nach der Größe, die sich aus der Summe der Forderungswerte (Aktiva und außerbilanzielle Verbindlichkeiten) ableitet sowie nach dem Umfang der grenzüberschreitenden Tätigkeiten (z.B. länderübergreifenden Forderungen/Verbindlichkeiten). Die EZB beschließt und veröffentlicht die Liste dieser Institute vor dem 1. März 2013.

Ab dem 01. Januar 2014 übernimmt dann die EZB die ihr übertragenen Aufgaben in vollem Umfang, d.h.  für  alle Kreditinstitute aus, die in den teilnehmenden Mitgliedstaaten niedergelassen sind, unabhängig von ihrem Geschäftsmodell und ihrer Größe. Darüber hinaus eröffnet der neue Vorschlag auch Mitgliedstaaten, die den Euro nicht eingeführt haben, die Möglichkeit, an der Bankenunion teilzunehmen. Soweit diese Staaten eine enge aufsichtsrechtliche Zusammenarbeit mit der EZB eingehen – geknüpft an eine Reihe von Bedingungen – übt die EZB ihre neu übertragenen Aufgaben auch in Bezug auf Kreditinstitute, die in diesen Staaten niedergelassen sind.

Die Rolle der EBA

Auch die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) ist Bestandteil des Reformpakets. Zum einen wird klargestellt, dass die EBA trotz der Kompetenzverschiebung von den nationalen Behörden auf die EZB weiterhin ihre bisherigen Befugnisse und Aufgaben bei der Entwicklung eines einheitlichen Regelwerks beibehalten soll. Die neuen, der EZB übertragenen Aufgaben im Bereich der Überwachung der Institute lagen bisher nicht bei der EBA, sondern bei den nationalen Aufsichtsbehörden. Gleichwohl hat die EBA durch ihre umfangreichen Befugnisse bei der Entwicklung der Regularien/Leitlinien etc. auch erheblichen Einfluss auf die Überwachung bzw. deren Handhabung. Eine eindeutige Abgrenzung der Aufgabenbereiche dürfte nicht einfach sein. Insoweit wird man abwarten müssen, wie sich diese Kompetenzverteilung zwischen den beiden europäischen Behörden tatsächlich reibungslos gestalten kann.

Zum anderen liegt auch ein Verordnungsvorschlag zur Anpassung der bestehenden EBA-Verordnung an die neue Bankenaufsichtsstruktur vor (COM (2012) 512). Damit soll sichergestellt werden, dass die Beschlussfassung der EBA ausgewogen bleibt und die EBA auch in Zukunft die Integrität des Binnenmarkts wahren kann – und ggfs. bestehende Meinungsverschiedenheiten auch in Bezug auf die EZB beilegen zu können. Mit der Verordnung wird ein spezielles Verfahren geschaffen für den „unwahrscheinlichen Fall“ von Meinungsverschiedenheiten zwischen EBA und EZB. In einem solchen Fall könnte die EBA auch zur Durchsetzung ihrer Maßnahmen einen individuellen Beschluss an das betreffende Finanzinstitut richten. Damit soll die uneingeschränkte Durchsetzbarkeit der Maßnahmen, die die EBA zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten oder in Reaktion auf einen Krisenfall trifft, gewährleistet  werden.  Im Hinblick darauf werden mit der vorgeschlagenen Verordnung COM (2012) 512 auch die Abstimmungsmodalitäten die angepasst. Es wird ein neues Gremium (Verwaltungsrat)  eingeführt, besetzt mit stimmberechtigten und unabhängigen Mitgliedern des Rats der Aufseher, das Beschlüsse, die eine Verletzung des Unionsrechts oder die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten betreffen, überprüft.

Fazit

Die neuen Vorschläge werfen viele Fragen auf. Nicht nur die Ressourcenproblematik, die spätestens 2014 auftreten könnte, wenn 6000 Banken – soweit die bisherigen Schätzungen –  durch die EZB beaufsichtigt werden müssen. Hier müsste sicher noch erheblich an der Infrastruktur der EZB nachgebessert werden. Noch sind auch die Regularien, auf denen die Aufsicht der EZB letztlich basieren soll, innerhalb des Euroraums nicht vereinheitlicht. In vielen Bereichen arbeitet man zwar an der Harmonisierung der Vorschriften, dieser Prozess ist aber noch nicht abgeschlossen.  Im „Fahrplan“ der Europäischen Kommission für die Bankenunion (Mitteilung (COM (2012) 510), wird entsprechend die Dringlichkeit der Umsetzung der „CDR-4“-Vorschläge, dem Vorschlag für eine Richtlinie über Einlagensicherungssysteme und dem  Vorschlag für eine Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken (vgl. Blog-Beitrag: „Neue EU-Vorschläge zur Bankenrettung: Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken“ vom 10.07.2012) adressiert.

Darüber hinaus haben die Vorschläge auch ein  nicht unerhebliches Konfliktpotenzial – zwischen der EZB und den nationalen Behörden einerseits und zwischen EZB als „Superbehörde“ und EBA, ESMA und EIOPA andererseits.

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