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Single Resolution Board zur Umsetzung der MREL-Anforderungen

Das Single Resolution Board (SRB) in der Rolle der europäischen Abwicklungsbehörde mit der Verantwortlichkeit für EZB-regulierte und international tätigen Institute, hat zum 01. Januar 2016 seine Arbeit aufgenommen. Am 12. Januar 2016 fand ein Treffen zwischen den Vertretern der EZB, EBA, nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden und den Bankenverbänden statt. Dabei wurden seitens des SRB erste Konkretisierungen über Anforderungen und Zeitplan zur Umsetzung der MREL Anforderungen vorgetragen (SRB Second Industry Dialogue: SRB Approach to MREL in 2016 & Technical Aspects of calibrating MREL). MREL (“Minimum requirements for own funds and eligible liabilities“) als ein Teil der Abwicklungsplanung fordert, dass Institute über das regulatorische Kapital hinaus weitere Verbindlichkeiten vorzuhalten haben, die im Falle der Abwicklung abgeschrieben oder in neues regulatorisches Kapitel gewandelt werden können. Damit soll verhindert werden, dass künftig der Staat bzw. die Steuerzahler für eine Bankenrettung aufkommen müssen.

Indikative Anforderungen ab Q1 2016, Festlegung der Quote in Q3 2016

Für große Institutsgruppen soll die Entscheidung über die institutsindividuelle MREL-Quote in Q3/Q4 2016 erfolgen. Das SRB will den Instituten in Q1/Q2 bereits eine erste indikative MREL-Anforderung übermitteln, die im Anschluss über den formalen Genehmigungsprozess mit nationalen Behörden, EZB und Abwicklungskollegien in eine MREL-Quote, inkl. eines detaillierten Umsetzungs- und institutsindividuellen Phase-in-Plans überführt werden soll. Im Anschluss unterliegt die Quote einer jährlichen Prüfung und Aktualisierung im Rahmen der Abwicklungsplanung.

Einzel- und Gruppenebene

Grundsätzlich ist künftig eine MREL-Quote auf Gruppen- und auf Einzelebene zu erfüllen. In 2016 werden gem. aktueller Veröffentlichung zunächst die konsolidierten Anforderungen bzw. die der Mutterunternehmen in den Fokus gestellt; individuelle Töchteranforderungen werden im kommenden Jahr spezifiziert.

Erwartete Mindestanforderung

Auch wenn das SRB betont, dass MREL eine institutsindividuelle Einzelbewertung erfordert, werden die 8% Mindest-MREL-Quote bezogen auf die Gesamtverbindlichkeiten als Richtgröße für alle Banken unter SRB Verantwortung als wahrscheinlich erachtet. Hintergrund dieser Quote ist die Nutzung des Bankenrettungsfonds. Dieser kann nur in Anspruch genommen werden, wenn vorab bereits 8% der Verbindlichkeiten eines Instituts über einen Bail-in in der Abwicklung berücksichtigt wurden.

Für die Kalibrierung des MREL-Kapitals zur Verlustdeckung und anschließenden Rekapitalisierung des Restinstitutes will sich das SRB an die bestehenden Vorgaben der EBA orientieren (siehe auch EBA RTS 2015/05 und unseren Regulatory Blog Beitrag: „Update MREL: Präzisierung der Anforderungen durch die EBA“ vom 07. Oktober 2015). Die Finalisierung des RTS steht noch aus. Eine Offenlegung über das konkrete Verfahren zur Festlegung der jeweiligen Quoten sieht das SRB unter Berufung auf die Sensibilität der Informationen aktuell nicht vor.

Strategische Auswirkungen

Im Falle der Abwicklung muss grundsätzlich der Haftungskaskade der Insolvenz gefolgt werden, d.h. Investoren dürfen nicht schlechter gestellt werden als in der Insolvenz. Vor diesem Hintergrund will das SRB einen besonderen Fokus auf die Analyse von Verbindlichkeiten legen, die im Falle der Abwicklung aus operativen Gründen vom Bail-in ausgeschlossen werden könnten. Wird dieser Anteil als potentiell zu hoch eingestuft, führt dies zu einer höheren MREL-Anforderung. Für den geplanten Austausch mit dem SRB sollen sich Institute zudem ein eigenes Bild über vom Bail-in ausgeschlossene Verbindlichkeiten machen.

Darüber hinaus verlangt das SRB von den Instituten eine MREL-Emissions-Strategie zu möglichen Instrumenten, potentiellen Investoren und einer Einschätzung zum platzierbaren Volumen.

Operative Herausforderungen: granulares Reporting, Vorab-Datenerhebung ab Februar 2016

Das SRB kündigt erstmals offiziell an, dass MREL in eine laufende Meldeanforderung übergehen wird – ggf. als fester Bestandteil des COREP. Das Reporting kann ab 2017 in Kraft treten. Dabei ist ein granularer Aufriss der gesamten Passivseite zu erwarten. Eine Meldefrequenz wird vorerst nicht spezifiziert.

Unabhängig von einem regelmäßigen Reporting wird dem Hintergrund der Wirksamkeit eines Bail-in-Tools im Falle einer Abwicklung die Fähigkeit zur kurzfristigen Bereitstellung von Daten als eine essentielle Voraussetzung angesehen.

Bereits ab Februar 2016 sollen granulare Vorab-Datenerhebungen stattfinden, die das SRB als Entscheidungsgrundlage für die Festlegung der MREL-Anforderung heranziehen wird. Diese Datenabfragen können sowohl auf Gruppen- als auch auf Einzelinstitutsebene gestellt werden und auf Einzelgeschäftsinformationen heruntergebrochen sein.

Die Ankündigungen des SRB machen deutlich, dass der Aufbau eines MREL-Datenhaushaltes bereits in 2016 eine wesentliche Herausforderung für alle Banken darstellen wird.

SRM-Anpassungsgesetz: Änderungen in KWG, SAG und PfandBG

Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat am 6. März 2015 den Referentenentwurf eines Gesetzes zur Anpassung des nationalen Bankenabwicklungsrechts an die SRM-Verordnung (SRM-Anpassungsgesetz, SRM-AnpG) veröffentlicht.

Hintergrund

Im Zuge der Bankenunion wird ab Januar 2016 der einheitliche Abwicklungsmechanismus mit einem einheitlichen Abwicklungsfonds zur Anwendung kommen. Grundlage hierfür ist die Verordnung (EU) Nr. 806/2014 (SRM-Verordnung). Aufgrund des Verordnungscharakters ist die SRM-Verordnung unmittelbar anwendbar, d.h. sie bedarf keiner Umsetzung in nationales Recht. Gleichwohl ergibt sich durch die SRM-Verordnung ein Anpassungsbedarf bestehender Gesetze (SAG , RStruktFG), insbesondere im Zusammenhang mit den veränderten Zuständigkeiten nationaler Abwicklungsbehörden und dem neu eingeführten Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board), der als europäische Abwicklungsbehörde fungiert. Weiterer Änderungsbedarf ergibt sich auch im Hinblick auf die Erhebung der Bankenabgabe bzw. die Finanzausstattung des im Aufbau befindlichen einheitlichen Abwicklungsfonds. Weitere Teile des Gesetzentwurfs umfassen Änderungen im Kreditwesengesetz (KWG) sowie im Pfandbriefgesetz (PfandBG) und in der Prüfungsberichtsverordnung (PrüfbV).

Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG)

  • Trennung der Anwendungsbereiche (§ 1 SAG)

Die Regelungen der SRM-Verordnung finden ab dem 01. Januar 2016 Anwendung. Dann ist für den Anwendungsbereich des SAG zu differenzieren: Für bedeutende Institute, die der unmittelbaren Aufsicht der EZB unterstehen sowie gruppenangehörige Unternehmen und grenzüberschreitende Gruppen gelten die Vorschriften der SRM-Verordnung vorrangig. Dies gilt auch für Institute oder gruppenangehörige Unternehmen, wenn der Abwicklungsausschuss die Aufsicht an sich gezogen oder durch einen Mitgliedsstaat übertragen bekommen hat (§ 7 SRM-VO). Für diese Institute trifft der Ausschuss in dem durch die SRM-VO gesetzten Rahmen Entscheidungen zur Abwicklungsplanung und Abwicklung. Die Umsetzung der Beschlüsse obliegt dann den nationalen Abwicklungsbehörden. Da die nationalen Abwicklungsbehörden hierbei auf der Grundlage ihrer Befugnisse nach dem SAG handeln, bleibt das SAG – soweit keine vorrangigen Regelungen der SRM-VO bestehen – anwendbar.

Für die weniger bedeutenden Institute, deren Aufsicht durch die SRM-VO bei den nationalen Aufsichtsbehörden verbleibt, ergibt sich die rechtliche Grundlage für ihre Zuständigkeit und ihr Handeln direkt aus der SRM-VO selbst. Diese hat insoweit Vorrang vor den Regelungen des SAG.

Letztlich müssen Behörden und betroffene Instituten jeweils prüfen, ob nationales oder europäisches Recht anzuwenden ist (vgl. Gesetzesbegründung, S. 3).

  • Verordnungsermächtigung

Im SAG (§ 21a SAG neu) werden Verordnungsermächtigungen eingeführt, die es ermöglichen, nähere Bestimmungen zu den Anforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen zu regeln, jeweils unter Berücksichtigung besonderer Geschäftsmodelle oder Geschäftsaktivitäten (§ 21a SAG-neu). Die vorgesehenen Verordnungen sollen die nationale Umsetzung von EBA Leitlinien und die aufsichtlichen Standards des EBA Handbuchs im Zusammenhang mit Sanierungsplänen und Abwicklungsthemen enthalten. Zudem werden vereinfachte Anforderungen an Sanierungspläne und die Voraussetzungen für eine Befreiung in den Verordnungen geregelt werden.

KWG

  • Verordnungsermächtigung/ MaRisk (§§25a und b KWG-E)

25a Abs. 4 KWG-E schafft eine Ermächtigungsgrundlage, um die bisher in dem Rundschreiben zu den Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk) konkretisierten Anforderungen in eine Verordnung zu überführen. Hintergrund dafür ist vor allem, dass die Konkretisierungen in Form von Rundschreiben weniger Rechtssicherheit bieten und keine unmittelbare Bindungswirkung gegenüber den Instituten entfalten. Gleiches gilt für ebenfalls in den MaRisk geregelten Konkretisierung der Anforderungen an die Auslagerung – auch diese Anforderungen sollen künftig im Rahmen einer Rechtsverordnung geregelt werden.

  • § 25c und d KWG-E Pflichten der Geschäftsleiter bzw. der Verwaltungs- oder Aufsichtsorgane

Neben redaktionellen Korrekturen enthält der Gesetzentwurf eine Klarstellung dahingehend, dass sich die Pflicht zur Bildung von Ausschüssen nach § 25d Abs. 7 KWG auf Verlangen der Aufsichtsbehörde grundsätzlich an alle Institute richtet, nicht nur an solche mit erheblicher Bedeutung.

  • Insolvenz von CRR-Instituten (§ 46f Abs. 5 KWG-E)

Im Falle der Insolvenz von CRR-Instituten werden Gläubiger von unbesicherten Schuldtiteln nachrangig behandelt. Damit können diese Schuldtitel im Rahmen der Gläubigerbeteiligung (Bail-In) bei Abwicklung des Instituts herangezogen werden. Derivate sind vom Anwendungsbereich explizit ausgenommen.

  • Kapitalpuffer (§ 10f und § 10g KWG-E)

Nach § 10f KWG kann gegenüber global systemrelevanten Instituten (G-SIIs) die zusätzliche Bereitstellung eines Kapitalpuffers gefordert werden. Damit verbunden sind Veröffentlichungspflichten, die zum einen im Rahmen von EBA Leitlinien und Standards und zum anderen in einer EU-Durchführungsverordnung festgelegt wurden. Zur Umsetzung dieser Veröffentlichungspflichten in deutsches Recht, sind entsprechende Ergänzungen in § 10f KWG-E nötig.

Dies gilt analog auch für die Anordnung von zusätzlichen Kapitalpuffern gegenüber anderweitig systemrelevanten Finanzinstituten (OSIIs) gemäß § 10g KWG. Um die in den EBA Leitlinien (EBA/GL/2014/10) geregelten Veröffentlichungspflichten und deren Voraussetzungen umzusetzen, werden diese in § 10g KWG ergänzt.

  • Verschiebung der Liquiditätsaufsicht über Zweigniederlassungen (§ 53b KWG-E)

Die Liquiditätsaufsicht über EU-Zweigniederlassungen wird vom Gastlandaufseher auf den Heimatlandaufseher übertragen. Dies ist Folge der Harmonisierung der Mindestanforderungen an die Liquidität durch die Delegierte Verordnung (EU) 2015/61 vom 10. Oktober 2014.

  • Ausweitung von Informations-/Auskunftspflichten

Die Auskunfts-, Vorlage-, Amtshilfe- und Anzeigepflichten gegenüber Steuerbehörden werden auf die BaFin erweitert, um Steuerhinterziehung im Finanzmarktbereich wirksam zu bekämpfen (§ 9 Ab. 2 KWG-E).

Restrukturierungsfondsgesetz /Bankenabgabe

Die Änderungen im RStruktFG ergeben sich vor allem daraus, dass im SRM der Aufbau eines einheitlichen Abwicklungsfonds vorgesehen ist. Für diesen noch im Aufbau befindlichen Abwicklungsfonds wird künftig der Restrukturierungsfonds die Bankenabgabe erheben.

Beiträge, die in 2015 von den Instituten, die in den Anwendungsbereich der SRM-VO fallen erhoben werden, werden in den einheitlichen Abwicklungsfonds überführt. Ab 2016 reduziert sich die Zuständigkeit des Restrukturierungsfonds auf die Finanzierung von Abwicklungsmaßnahmen von Unionszweigstellen und CRR-Wertpapierfirmen. Für diese Institute bleibt der Restrukturierungsfonds nationaler Abwicklungsfonds mit entsprechender Beitragspflicht.

Alle anderen beitragspflichtigen Institute werden – falls erforderlich – über den einheitlichen Abwicklungsfonds abgewickelt.

Pfandbriefgesetz (PfandBG)

Die Änderungen im PfandBG beziehen sich auf die Regelungen über die Deckungswerte des öffentlichen Pfandbriefs.

Prüfungsberichtsverordnung (PrüfbV)

Obwohl die in Überarbeitung befindliche Prüfungsberichtsverordnung noch nicht final veröffentlicht wurde, enthält der vorliegende Gesetzentwurf bereits weitere Anpassungen.

  • Beurteilung der Clearingpflicht bei OTC-Derivaten (§ 14a PrüfbV-E)

Die Verordnung (EU) Nr. 648/2012 über OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister (EMIR) sieht für zentrale Gegenparteien eine Clearingpflicht für OTC-Derivate vor. § 14a PrüfbV-E regelt, dass die Verfahren zur Ermittlung aller OTC-Derivatekontrakte, die der Clearingpflicht durch eine zentrale Gegenpartei unterliegen, und die Einhaltung der Clearingpflicht durch den Abschlussprüfer zu beurteilen sind. Gleiches gilt für die Prozesse zur Erfüllung der damit verbundenen Meldepflichten. Für nicht der Clearingpflicht durch eine zentrale Gegenpartei unterliegende OTC-Derivate-Kontrakte hat der Abschlussprüfer die Angemessenheit der Risikominderungstechniken zu beurteilen, insbesondere unter Berücksichtigung der Prozesse zur rechtzeitigen Bestätigung der Bedingungen abgeschlossener Geschäfte und zur Abstimmung von Portfolien.

  • Pfandbriefbanken

Der Prüfungsgegenstand bei Pfandbriefbanken wird konkretisiert im Hinblick auf die Prüfung und Beurteilung der Einhaltung der Anforderungen des Pfandbriefgesetzes sowie der Beurteilung der pfandbriefrechtlichen Organisationsanforderungen.

Neuer Rahmen für die Sanierung und Abwicklung

Das Ziel einer europäischen Bankenunion rückt näher. Neben dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) nimmt jetzt der Einheitliche Rahmen zur Abwicklung und Sanierung von Banken Form an. Am 12. Juni 2014 wurde die Richtlinie 2014/59/EU zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen veröffentlicht (Richtlinie 2014/59/EU vom 15. Mai 2014 zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinie 82/891/EWG des Rates, der Richtlinien 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU und 2013/36/EU sowie der Verordnungen (EU) Nr. 1093/2010 und (EU) Nr. 648/2012 – BRRD).

Parallel dazu wurde der Entwurf für die Verordnung zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds (SRM-Verordnung) angenommen (Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds sowie zur Änderung der VO (EU) Nr. 1093/2010; COM (2013) 520).

BRRD Richtlinie (Bank Recovery and Resolution Directive)

Die BRRD steckt den materiellen Rahmen für Sanierungen und Abwicklungen ab. Sie gilt für alle Kreditinstitute, Wertpapierfirmen, Finanzinstitute, Finanzholdinggesellschaften und Mutterfinanzholdinggesellschaften in allen 28 EU Mitgliedsstaaten, die dem Anwendungsbereich der CRR/CRD IV unterliegen.

Die Richtlinie enthält Vorgaben zur Prävention, zum frühzeitiges Eingreifen, zur Abwicklung (zum Thema ausführlich auch Regulatory Blog Beitrag: „Neue EU-Vorschläge zur Bankenrettung: Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken“ vom 10. Juli 2012) sowie zur Kooperation/Koordination und muss in nationales Recht umgesetzt werden:

  • Prävention

Den Instituten obliegen präventive Pflichten: Sie müssen Sanierungspläne mit einer hinreichenden Detailtiefe erstellen, in denen darzulegen ist, welche Maßnahmen das Institut im Fall einer erheblichen Verschlechterung der Finanzlage ergreifen wird , um seine finanzielle Stabilität wiederherzustellen. Inhaltlich umfasst der Sanierungsplan unter anderem ein breites Spektrum an Informationen zu Kapital- und Liquiditätsmaßnahmen zur Aufrechterhaltung der Finanzierung, Regelungen und Maßnahmen zur Reduzierung der Risiken und des Fremdfinanzierungsanteils, zur Restrukturierung der Verbindlichkeiten und der Geschäftsbereiche sowie weiterer Managementmaßnahmen und -strategien zur Wiederherstellung der finanziellen Solidität.

  •  Frühzeitige Eingreifen – Frühinterventionsmaßnahmen

Die BRRD fordert von den Mitgliedstaaten ein Regelwerk, dass den nationalen Aufsichtsbehörden ein rechtzeitiges und rasches Eingreifen bei ausfallenden oder unsoliden Instituten ermöglicht, um den Fortbestand der Finanz- und Wirtschaftsfunktion des Instituts sicherzustellen. Die Richtlinie nennt als solche Frühinterventionsbefugnisse unter anderem, dass die Aufsichtsbehörde im Bedarfsfall die Durchführung von Regelungen oder Maßnahmen aus dem Sanierungsplan verlangen kann. Die Aufsichtsbehörde soll auch Einfluss auf die Leitungsorgane des Instituts nehmen können, um z.B. eine Änderung der Geschäftsstrategie oder der rechtlichen und operativen Strukturen zu verlangen, bis hin zur Ersetzung/Entlassung von Leitungsorganen oder der Einsetzung eines Verwalters.

  • Abwicklung

Im Abwicklungsfall ist das Instrumentarium der zuständigen Aufsichtsbehörden breit gefächert: Die Abwicklungsbehörden können einzelne Vermögenswerte ausgliedern oder das Unternehmen veräußern. Ebenso kann die Übertragung von Anteilen oder Vermögenswerten etc. auf ein Brückeninstitut erfolgen. Besondere Bedeutung kommt dem Abwicklungsinstrument des „Bail-In“ zu. Damit soll sichergestellt werden, dass zunächst die Anteilseigner und Gläubiger des ausfallenden Instituts Verluste in angemessenem Umfang tragen. Die BRRD legt die Rangfolge fest, nach der die Eigentümer und Gläubiger in die Verlustabsorption mit einbezogen werden.

 

SRM-Verordnung (Single Resolution Mechanism) und/oder zwischenstaatliches Abkommen

Die zweite Säule einer einheitlichen europäischen Abwicklungsregelung für Institute ist der einheitliche europäische Bankenabwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanismus – SRM), der die institutionellen und finanziellen Voraussetzungen für die Anwendung der BRRD durch die Einrichtung einer europäischen Abwicklungsbehörde und eines europäischen Abwicklungsfonds schafft. Dem entsprechenden Verordnungsentwurf (VO zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates) hat das Europaparlament bereits zugestimmt.

Ein wesentlicher Baustein der SRM-VO ist die Regelung zur Finanzierung des Abwicklungsfonds und Inanspruchnahme für die Abwicklung von Instituten.

Der derzeitige Vorschlag des EU-Rates sieht ergänzend zur SRM-Verordnung eine zwischenstaatliche Vereinbarung ( sog. Intergovernmental Agreement – IGA) vor, die den Aufbau des Fonds regelt: Die Beiträge sollen von nationalen Stellen erhoben werden und nicht unmittelbar in den (gemeinsamen) Fonds fließen, sondern zunächst in nationalen Teilfonds verbleiben (Rat der EU, Pressemitteilung 17983/13 vom 18.12.2013). Gegen die Vereinbarkeit eines solchen IGA mit europäischen Recht bestehen jedoch teilweise Bedenken, die auf nationaler und europäischer Ebene geprüft werden. Bisher haben nicht alle Mitgliedsstaaten die entsprechende Vereinbarung unterzeichnet (vgl. Pressemitteilung der EU vom 21.05.2014).Aktuell hat die EU-Kommission ein Konsultationsverfahren zur Bestimmung der Beiträge von Instituten zu den Abwicklungsfonds eingeleitet (Konsultation der Europäischen Kommission zu den Beiträgen von Instituten zu Europäischen Abwicklungsfonds).

Umsetzung des europäischen Abwicklungsrahmens in deutsches Recht –

BRRD-Umsetzungsgesetz

Die Anforderungen der BRRD müssen durch die Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Mit dem im Mai 2014 vorgelegten Referentenentwurfs eines „Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/…/EU zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (BRRD-Umsetzungsgesetz)“ werden die schon bestehenden Vorschriften konsolidiert bzw. bisher noch nicht umgesetzte Anforderungen der BRRD in die deutschen Gesetze eingeführt. Hauptelement des Gesetzentwurfs ist die Einführung des Gesetzes zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppen (Sanierungs- und Abwicklungsgesetz – SAG). Zum einen werden die derzeit im KWG bestehenden Regelung zur Sanierungs- und Abwicklungsplanung werden nunmehr im SAG zusammengeführt, zum anderen werden mit dem SAG die Bestimmungen der BRRD implementiert. Darüber hinaus werden auch Änderungen im Rahmen des KWG vollzogen, die sich aus der SSM-Rahmenverordnung (Verordnung (EU) Nr. 468/2014 der EZB vom 16. April 2014 zur Einrichtung eines Rahmenwerks für die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Zentralbank und den nationalen zuständigen Behörden und den nationalen benannten Behörden innerhalb des einheitlichen Aufsichtsmechanismus) im Hinblick auf die (künftigen) aufsichtsrechtlichen Zuständigkeiten der EZB ergeben.

  • Sanierungsplanung

Abweichend von den bisherigen Regelungen des § 47 KWG sind nicht nur als potentiell systemgefährdend eingestufte Institute verpflichtet, einen Sanierungsplan aufzustellen, sondern grundsätzliche alle Institute (§ 12 SAG-E). Institute, die Mitglied in einem institutsbezogenen Sicherungssystem sind, können unter bestimmten Voraussetzungen einen Antrag auf Befreiung von der Verpflichtung zur Erstellung eines Sanierungsplans stellen (§ 20 SAG-E). Auch eine Beschränkung der Anforderungen an die Ausgestaltung der Sanierungspläne durch die Aufsichtsbehörde ist unter Berücksichtigung der Systemrelevanz des Instituts möglich. Die inhaltlichen Anforderungen an die Ausgestaltung der Sanierungspläne entsprechen im Wesentlichen den bisherigen Regelungen aus § 47a KWG. Zur Konkretisierung dieser Anforderungen hat die BaFin erst kürzlich das Rundschreiben 03/2014 (BA) – Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan) veröffentlicht.

Im Gegensatz dazu ist bei der Abwicklungsplanung eine vollständige Befreiung nicht möglich. Vielmehr erlegt § 32 SAG-E den Instituten umfassende Mitwirkungspflichten bei der Erstellung der Abwicklungspläne auf.

  •  Abwicklung

Neu sind hier vor allem die Regelungen, die das Abwicklungsinstrument der Beteiligung der Inhaber relevanter Kapitalinstrumente bzw. der Beteiligung der Gläubiger (Bail-In) betreffen. §§ 73ff SAG-E legen dabei fest, welche Verbindlichkeiten für die Gläubigerbeteiligung berücksichtigt werden müssen. Ausgenommen sind beispielsweise gedeckte Einlagen (bis 100.000 Euro entsprechend dem Deckungsniveau gemäß EAEG), besicherte Verbindlichkeiten sowie gedeckte Schuldverschreibungen. In welcher Reihenfolge die Inhaber relevanter Kapitalinstrumente bzw. die Gläubiger am Verlust beteiligt werden, legt die Haftungskaskade fest (§ 79 SAG-E). Danach sollen zunächst die Instrumente des harten Kernkapitals Verluste absorbieren. Soweit dies zur Verlustdeckung nicht ausreicht, werden relevante Kapitalinstrumente verringert oder in Instrumente des harten Kernkapitals umgewandelt, wobei das zusätzliche Kernkapital vor dem Ergänzungskapital herangezogen wird. Reichen diese Maßnahmen nicht aus, um die Verluste auszugleichen, werden die Gläubiger beteiligt.

Inkrafttreten

Die Vorschriften der BRRD sind ab dem 01. Januar 2015 in den jeweiligen Mitgliedsstaaten anzuwenden. Eine Ausnahme gilt nur für die Regelungen des Bail-In, diese müssen die Mitgliedstaaten erst ab dem 01. Januar 2016 anwenden.

Zeitstrahl

Parallel zu den Sanierungs- und Abwicklungsregeln auf europäischer Ebene hat auch das Basel Committee on Banking Supervision eine Konsultation zu den Guidelines zur Identifizierung und Behandlung von „schwachen“ Banken gestartet, die den Aufsichtsbehörden praktische Hinweise im Hinblick darauf geben soll, wie finanzschwache Banken zu erkennen sind und welche Möglichkeiten präventiver bzw. korrigierender Reaktionsmöglichkeiten bestehen (BCBS: „Supervisory guidelines for identifying and dealing with weak banks – consultative report “ vom 18. Juni 2014).

 

Einheitliches Vorgehen in der Krise: Single Resolution Mechanism

Die Europäische Kommission hat einen Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM)  für die Bankenunion vorgeschlagen (Vorschlag für eine Verordnung  zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds  COM/2013/0520 final vom 10.07.2013).

Hintergrund

Der Vorschlag für einen SRM ergänzt die bisherigen Arbeiten der Europäischen Union auf dem Weg zu einem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM), der seine Arbeit 2014 beginnen soll (Vgl. dazu Blog-Beitrag: „Neuer Aufsichtsrahmen für Europa: Single Supervisory Mechanism“ vom 20.09.2012). Kreditinstitute, die sich am SSM beteiligen, sollen dann auch einem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus unterliegen. Beide Vorschläge stehen in engem Zusammenhang. Der gemeinsamen und einheitlichen Bankenaufsicht wird dann auch ein gemeinsames und einheitliches Restrukturierungs- und Abwicklungsregime zur Seite gestellt.

Die Basis für den SRM bilden die materiellen Bestimmungen des schon 2012 vorgelegten Vorschlags für eine  Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (Recovery Resolution Directive- RRD). Darin werden die Kernpunkte der auf europäischer Ebene harmonisierten Abwicklungsregeln definiert (vgl. dazu Blog-Beitrag: “ Neue EU-Vorschläge zur Bankenrettung: Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken“ vom 10.07.2012).

Die Funktionsweise des SRM

Der Single Resolution Mechanism beruht auf dem engen Zusammenspiel der beteiligten Behörden und Institutionen. Neben der Europäischen Zentralbank, die  im Single Supervisory Mechanism zentrale Aufgaben übernimmt, werden neben den nationalen Aufsichtsbehörden mit dem Abwicklungsausschuss und dem einheitlichen Bankenabwicklungsfonds zwei neue Gremien bzw. Institutionen in die Umsetzung eingebunden. Darüber hinaus spielt die Europäische Kommission eine wichtige Rolle im Rahmen des SRM.

Die Rollen der beteiligten Institutionen

  • Die Europäische Zentralbank

Der Europäischen Zentralbank  (EZB) kommt  – wie auch im Single Supervisory Mechanism – eine zentrale Rolle zu. Als Bankenaufsicht  meldet die EZB an den Abwicklungsausschuss, wenn sich eine Bank innerhalb der Bankenunion in finanziellen Schwierigkeiten befindet bzw. vom Ausfall bedroht ist  (Art.11). Von einem Ausfall betroffen oder bedroht ist ein Institut dann, wenn u.a. Verstöße gegen Zulassungsvorrausetzungen vorliegen, z.B. weil das Institut Verluste erlitten hat oder voraussichtlich erleiden wird, durch die sein gesamtes Eigenkapital oder ein wesentlicher Teil aufgebraucht wird; die Vermögenswerte die Höhe der Verbindlichkeiten überschreiten bzw. dies erwarten lassen; das Unternehmen nicht in der Lage ist, seine Schulden bei Fälligkeit zu  begleichen bzw.  dies zumindest in naher Zukunft der Fall sein wird; außerordentliche finanzielle öffentliche Unterstützung benötigt wird (ausgenommen  besondere staatliche Garantien zur Abwendung einer schweren Störung der Volkswirtschaft und zur Wahrung der Finanzstabilität)  (Art.16).

  • Der Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board)

Der Abwicklungsausschuss setzt sich aus Vertretern der EZB, der Europäischen Kommission und Vertretern der nationalen Abwicklungsbehörden der Mitgliedstaaten zusammen. Der Ausschuss soll quasi als „Evidenzzentrale“ die Informationen der EZB und der jeweiligen Mitgliedstaaten über die finanzielle Situation der beaufsichtigten Banken bündeln. Er stellt die Abwicklungspläne auf, bewertet und analysiert die Abwicklungsfähigkeit des betroffenen Institutes (Art. 7 ff). Der Ausschuss begleitet weiter die Abwicklung (nach Entscheidung der Kommission) durch die nationalen Behörden und kann ggfs.  Anordnungen direkt an Banken richten, wenn nationale Aufsichtsbehörden einem Beschluss bzw. den Anweisungen des Ausschusses nicht nachkommen.

  • Die Europäische Kommission

Auf der Grundlage der Empfehlungen des Ausschusses für die Einheitliche Abwicklung oder auf eigene Initiative beschließt die Kommission, ob und wann eine Bank abgewickelt. Die Kommission legt auch den Rahmen für den Einsatz der Abwicklungsinstrumente fest.

  • Die nationalen Abwicklungsbehörden

Die nationalen Abwicklungsbehörden setzen die vom Ausschuss beschlossenen Abwicklungsmaßnahmen im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften durch.

  • Einheitlicher Bankenabwicklungsfonds

Der Vorschlag sieht die Einrichtung eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds unter der Kontrolle des Abwicklungssauschusses vor (Art.  64). Der Fonds wird nicht unmittelbar herangezogen, um die Verluste eines Instituts auszugleichen. Im Falle einer Schieflage werden die Verluste  zunächst von den Anteilsinhabern und Gläubigern des in Abwicklung befindlichen Instituts zu tragen sein (zu den Abwicklungsinstrumenten s.u.). Gleichwohl soll mit dem Bankenabwicklungsfonds die Wirksamkeit der Abwicklungsmaßnahme gesichert werden, in dem  z. B. kurzfristig Finanzmittel für ein in der Abwicklung befindliches Institut bereitgestellt werden (Art.  71). Der Fonds wird aus den Beiträgen der teilnehmenden Institute gespeist: Die Beiträge werden auf der Grundlage ihrer Verbindlichkeiten (ohne Eigenmittel und gedeckte Einlagen) berechnet und an das Risikoprofil der einzelnen Institute angepasst (Art . 66).

Die Abwicklungsinstrumente

Der neue Vorschlag legt das Instrumentarium fest, das zur Abwicklung zur Verfügung stehen soll:

  • Unternehmensveräußerung (Art.  21)

Mit dem Instrument der Unternehmensveräußerung können einzeln Geschäftsbereiche, Anteile, Vermögenswerte, Rechte oder Verbindlichkeiten eines in Abwicklung befindlichen Instituts auf einen Erwerber übertragen werden.

  • Brückeninstitut (Art. 22)

Die nationalen Abwicklungsbehörden können unverzichtbare Bankfunktionen, Vermögenswerte, Anteile oder auch systemisch wichtige Dienstleistungen des ausfallenden Instituts auf Brückeninstitute übertragen (Art. 35 ff RRD).  Die Brückeninstitute werden von den nationalen Aufsichtsbehörden eingerichtet und kontrolliert.

  • Ausgliederung von Vermögenswerten (Art. 23)

Vermögenswerte mit erhöhten Risiken  oder solche, die eine Wertminderung erfahren haben, können mittels dieses Instruments auf eine eigens hierfür  gegründete getrennte Zweckgesellschaft übertragen („bad bank“) werden, die  ganz oder teilweise Eigentum bzw. unter Kontrolle einer oder mehrerer öffentlicher Stellen, bei denen es sich auch um die Abwicklungsbehörde oder den Finanzierungsmechanismus für die Abwicklung handeln kann.

  • Bail-in (Art. 24)

Das Instrument des Bail-in soll dazu dienen Anteilsinhaber, Gläubiger und ungesicherten Einlagen an Verlusten und an Abwicklungskosten zu beteiligen. Allerdings müssen realistische Aussichten bestehen, dass die Anwendung dieses Instruments – in Kombination mit anderen Maßnahmen, über die Verwirklichung wesentlicher Abwicklungsziele hinaus zur Wiederherstellung der finanziellen Solidität und langfristigen Existenzfähigkeit des betreffenden Instituts beiträgt (Art. 24). Die Einzelheiten dazu werden auch im Zusammenhang mit der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (RRD) diskutiert, insbesondere die Einbeziehung von Spareinlagen in dieses Konzept und die damit zusammenhängenden Schwellenwerte.

Zeitplan

Der Zeitplan der EU zur Umsetzung eines Abwicklungsmechanismus ist ehrgeizig. Auf der  Europäischen Ratstagung vom 27./28. Juni  2013 haben sich die Staats- und Regierungschefs der EU das Ziel gesetzt, sich bis Ende 2013 auf einen Mechanismus zu einigen. Der Verordnungsvorschlag ist  dem Europäischen Parlament und dem EU-Rat bereits zugegangen. Der SRM wurde aktuell auf der beim ECOFIN-Treffen am 15. November 2013 diskutiert, vor allem die Finanzierung des Abwicklungsfonds sowie die Entscheidungsstrukturen. Die offenen Punkte wurden den Arbeitsgruppen zugewiesen, um die Verhandlungen voranzutreiben. Anfang Dezember 2013 soll im Rahmen des ECOFIN eine Einigung über den SRM (general approach) erzielt werden, die dann den Beginn der Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament einläuten. Vorausgesetzt, dass dann eine Trilog-Einigung zügig gefunden wird, könnte ein SRM noch vor Ende der aktuellen Legislaturperiode des Europäischen Parlament im Jahr 2014 verabschiedet würde. Er könnte damit ab Januar 2015 zusammen mit der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken angewandt werden, an der parallel gearbeitet wird.

Und in Deutschland ?

Die planvolle und systematische Abwicklung und/oder Sanierung von Kreditinstituten ist auch auf nationaler deutscher Ebene das Ziel vieler Gesetzesinitiativen. Aktuelles Beispiel ist das kürzlich verkündete Gesetz zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppen. (dazu auch Blog- Beitrag: „Risiko-Abschirmung/Trennbanken und Sanierungsplanung – update“ vom 12.08.2013). Mit den Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan) sind zumindest für die Sanierung die wesentlichen Grundlagen bereits in die entsprechende Form gegossen worden (vgl dazu auch Blog Beitrag: „Rundschreiben zu Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan): Krisenmanagement für den Fall der Fälle“ vom 20.11.2012). Im Hinblick auf die im Rahmen einer Abwicklung eingesetzten Instrumente besteht derzeit aber noch kein Gleichlauf – insbesondere im Hinblick auf „Bail-in“. Auch die Frage, wann eine Abwicklung (oder Sanierung) eingeleitet werden kann, ist auf einheitlicher Ebene noch nicht beantwortet.

Fazit

Der einheitlichen Aufsicht auch ein einheitliches Instrumentarium zur Krisenbewältigung in Form des SRM zur Seite zu stellen, um bei Eintreten eines Bankenausfalls die Sanierung möglichst kostengünstig  und ohne negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität abwickeln zu können, ist für alle Beteiligten der Finanzmärkt von Vorteil. Entscheidend für den Erfolg dieses SRM wird sein, ob die Beteiligten innerhalb des geplanten Mechanismus effektiv zusammenarbeiten,  um so  im Krisenfall schnell handeln zu können.

Die Aufgaben der EZB werden dadurch nicht weniger – ein Kritikpunkt, der auch im Rahmen des Single Supervisory Mechanism oft genannt wird. Hinzu kommt, dass vor allem hierzulande die Diskussion über die rechtliche Entscheidungskompetenz der Kommission über die Abwicklung von Banken derzeit noch im Raum steht. Ebenso bestehen Bedenken gegen die Einrichtung eines  Einheitlichen Bankenfonds – im Hinblick auf eine daraus resultierende Haftungsgemeinschaft. Eine zentrale Entscheidungsebene mit lokaler Durchführungsebene stößt nicht überall auf Gegenliebe.

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