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Update zu den Finalen Guidelines for the SREP

Die European Banking Authority (EBA) hat am 19. Dezember 2014 die finale Leitlinien zum aufsichtsrechtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess veröffentlicht (Guidelines on common procedures and methodologies for the supervisory review and evaluation process (SREP) EBA/GL/2014/13)). Im Oktober 2014 hatten wir Ihnen hier das seinerzeitige Konsultationspapier der EBA vorgestellt (dazu Regulatory Blog Beitrag: „Neuer Rahmen für die aufsichtliche Prüfung und Bewertung – Supervisory Review and Evaluation Process“ vom 23. Oktober 2014). Der Abgleich des Entwurfs mit der nunmehr finalen Fassung zeigt, dass das SREP Konzept selbst und die darin empfohlene Vorgehensweise für die Aufseher weitgehend deckungsgleich mit der Entwurfsfassung geblieben sind. Viele Änderungen sind lediglich redaktioneller bzw. klarstellender Art.

Auf folgende Anpassungen möchten aber wir hinweisen:

  • Die Leitlinien enthalten nunmehr explizit die Aufforderung zur Kommunikation zwischen den Behörden und den Instituten vor der Finalisierung der SREP Ergebnisse.

  • Die Rolle der Internen Revision wird in den finalen Leitlinien besonders hervorgehoben (Abschnitt 5.7.1).

 

Hintergrund

Die Leitlinien richten sich an die nationalen Aufseher und sollen ein Rahmenwerk für den aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess (Supervisory Review and Evaluation Process (SREP)) schaffen, um eine einheitliche Basis und Qualität der Bankenaufsicht zu gewährleisten. Sie basieren auf Art. 107 Abs. 3 CRD IV.

Struktur

Die umfangreichen Leitlinien unterteilen den aufsichtlichen Überwachungs- und Beurteilungsprozess in verschiedene Elemente. Neben der Kategorisierung der Institute und Überwachung der Schlüsselindikatoren ist eine Analyse des jeweiligen Business Modells vorgesehen. Dazu kommen die Bewertung der Internal Governance und der institutsinternen Kontrollen sowie der Risiken (Eigenkapitalausstattung, Liquiditätsausstattung). Ein weiteres Element ist die Gesamtbewertung (Overall SREP assessment) und die daraus folgenden aufsichtlichen Maßnahmen – inklusive einem frühzeitigen Eingreifen – sowie die Kommunikations- und Berichtswege der Ergebnisse des durchgeführten Bewertungsprozesses.

 

EBA-GL-2014-13

Quelle: EBA/GL/2014/13

 

Die Elemente

  • Kategorisierung der Institute

Die Guidelines sehen eine Einteilung der Institute in vier Kategorien vor, ausgehend von der Größe, Struktur, internen Organisation sowie dem Umfang und der Natur der jeweiligen Geschäftsaktivitäten. Diese Einteilung spiegelt vor allem das einem Institut inhärente systemische Risiko wider: Entsprechend finden sich in Kategorie 1 Global systemrelevante Institute (G-SIIs) und andere systemrelevante Institute (O-SIIs) im Sinne des Art. 131 CRD IV. Kategorie 2 erfasst alle anderen großen und mittelgroßen Institute, die lokal tätig sind oder signifikante grenzüberschreitende Geschäfte führen und organisatorisch in mehreren Geschäftsfeldern operieren (z.B.: Nicht-BankGeschäfte, Kreditgeschäfte und Finanzprodukte im Geschäfts- und Privatkundenbereich anbieten). Mittlere und kleine Institute, die lokal oder ohne bedeutende grenzüberschreitende Geschäfte operieren und dabei nur eine begrenzte Anzahl von Bankgeschäften anbieten (vor allem Kreditgeschäft), werden der Kategorie 3 zugeordnet.

Alle anderen kleinen Institute ohne komplexe Strukturen werden in der Kategorie 4 aufgefangen.

Entsprechend der Kategorisierung der Institute wird der durchzuführende SREP abgestuft: Während für Institute der Kategorie 1 mindestens jährlich alle Elemente des SREP durchzuführen sind, ist dies bei Instituten der Kategorie 3 und 4 nur alle drei Jahre erforderlich. Ebenso ist bei Instituten der Kategorie 1 und 2 ein dauerhafter und permanenter Austausch mit dem geschäftsführenden Organ über alle Elemente zu führen, während dies bei den Instituten der Kategorie 3 nur risikoorientiert zu erfolgen hat.

  • Überwachung der Schlüsselindikatoren

Die regelmäßige Überwachung der wesentlichen finanziellen und nicht-finanziellen Indikatoren durch die zuständigen Behörden unterstützt den SREP. Die Guidelines sehen eine vierteljährliche Überprüfung der Indikatoren vor – dazu gehören unter anderem alle Quoten, die sich aus der CRR und CRD IV ergeben (CET1, LCR, NSFR etc.) sowie alle Finanz- und Risikoindikatoren im Zusammenhang mit den in dieser Guideline abgedeckten Risiken und marktbasierte Indikatoren (z.B. CDS spreads). Hinzukommen können auch sogenannte makroökonomische Indikatoren, die spezifischen Märkte, Länder oder Sektoren, in denen die Institute tätig sind, berücksichtigen.

Die Ergebnisse dieser laufenden Überwachung sollen die zuständigen Behörden in den SREP einbeziehen und soweit sich wesentliche Verschlechterungen im Risikoprofil des Instituts ergeben, diese untersuchen.

 

  • Analyse des Geschäftsmodells

Die Analyse des Business Modells und der Geschäftsstrategie umfasst mehrere Schritte. In einer Gesamtanalyse wird neben dem Geschäftsumfeld das aktuelle Geschäftsmodell (quantitativ und qualitativ) untersucht. Ebenfalls untersucht werden die in die Zukunft gerichteten Strategien und Finanzpläne, insbesondere im Hinblick auf geplante Veränderungen des Geschäftsmodells. Im Ergebnis soll die Analyse des Business Modells Aufschluss darüber geben, ob das Geschäftsmodell des Instituts tragfähig ist und die strategischen Pläne nachhaltig sind.

  • Bewertung der Internen Führungsstrukturen und der Internen Kontrollen

Im Fokus dieser Untersuchung steht die Frage, ob sichergestellt ist, dass die Internal Governance und die institutsinternen Kontrollen adäquat zum Risikoprofil, Geschäftsmodell, sowie zu Größe und Komplexität des Instituts sind. Hinzu kommt die Bewertung, inwieweit sich das Institut nach den Anforderungen und Standards guter Unternehmensführung richtet. Mit einbezogen werden unter anderem die Organisation und Funktionsweise der Geschäftsführung, Vergütungspolitik und -praxis, Unternehmens- und Risikokultur und vor allem die internen Prozesses zur Sicherstellung der Risikotragfähigkeit (Internal Capital Adequacy Assessment Process: ICAAP) und zur Angemessenheit der kreditinstitutseigenen Verfahren zum Liquiditätsmanagement (Internal Liquidity Adequacy Assessment Processes : ILAAP).

Der Beurteilung der Qualität der internen Revision widmet das finale Papier einen eigenen Unterabschnitt. Neben der generellen Frage nach der Wirksamkeit der unabhängigen Internen Revision werden u.a. die Reichweite der risikoorientierten Prüfungspläne, die Ressourcen und die Berichtswege Bestandteil der SREP Einschätzung sein.

  • Bewertung der Kapitalrisiken und Angemessenheit der Eigenkapitalausstattung

Für die Beurteilung werden alle materielle Risiken einbezogen; die Erfassung orientiert sich an der allgemeinen Risiko Taxonomie (Kredit- und Kontrahentenrisiko, Marktrisiko, operationelles Risiko, Zinsänderungsrisiken im Anlagebuch etc.). Darüber hinaus können die Aufseher auch weitere Risiken, die nicht in den vorgenannten Kategorien erfasst sind, aber z.B. beim ICAAP identifiziert wurden, als materiell einordnen. Neben den ermittelten inhärenten Risiken fließen auch die Überlegungen zu dem angemessenen Risikomanagement und den Kontrollen der Risiken in die Bewertung (Score) mit ein. Das gleiche Verfahren findet auch für die Beurteilung der Marktrisiken und der Operationellen Risiken Anwendung. Wichtig ist in dem Zusammenhang, dass beim operationellen Risiko explizit auf weitere Risikokategorien wie Wohlverhaltensrisiken (conduct risk), System-/IT-Risiken und Modellrisiken sowie Reputationsrisiken eingegangen wird.

  • Bewertung der Liquiditäts- und Refinanzierungsrisiken und die Angemessenheit der Liquiditätsausstattung

Bewertet wird zum einen das Liquiditätsrisiko, wobei sich die Aufsichtsbehörden am täglichen, kurz- und mittelfristigen Liquiditätsbedarf sowie den Liquiditätspuffern orientieren. Dies schließt auch eine Prüfung der Liquidity Coverage Ratio (bzw. deren Umsetzungsstand) ein. Aufsichtliche Stresstests sollen zeigen, ob das Institut in der Lage ist, den entsprechenden Liquiditätsbedarf auch in besonderen Situationen zu decken. Daneben wird das Fundingprofil untersucht. Die hierfür entscheidenden Kriterien sind unter anderem: die Stabilität der Fundinginstrumente, derzeitige und zukünftige Beschränkungen beim Marktzugang oder Änderungen des Fundingplans.

  • Overal SREP Assessment

Die Bewertung und Analyse aller dieser Risikofaktoren und Elemente soll die Aufsichtsbehörden letztlich in die Lage versetzen, ein ganzheitliches und verständliches Bild des Risikoprofils und der Überlebensfähigkeit des Instituts zu zeichnen. Im Rahmen einer Zusammenfassung werden alle relevanten Sachverhalte der letzten 12 Monaten zusammengeführt. Dieses Ergebnis ist der Ausgangspunkt und die Entscheidungsgrundlage für alle weiteren Maßnahmen, die die Aufsichtsbehörden anordnen können.

Neben Kapital- und Liquiditätsmaßnahmen sind dabei auch Eingriffe in das Geschäftsmodell möglich.

Auswirkungen

Die Adressaten dieser Leitlinien sind die nationalen Aufsichtsbehörden einschließlich der EZB – die Institute sind mittelbar betroffen. Zwar decken die Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk) bereits einen großen Teil der im Rahmenwerk beschriebenen Ansätze und Vorgehensweise ab, die hier dargelegten Verfahren sind jedoch weitaus detaillierter. Hinzu kommt, dass jede einzelne Analyse mit einem Scoring bzw. einer konkreten Maßzahl bewertet werden muss. Offen bleibt, wie mit dem bisher ermittelten Risikodeckungspotential (internes Kapital) zu verfahren ist. Insoweit handelt es sich bei dem vorgesehenen neuen SREP Prozess nach derzeitiger Einschätzung eher um ein „Säule I+“ Bewertungsverfahren mit stark quantitativer Ausrichtung.

Seitens der Institute werden die Methoden zur Risikomessung weiterentwickelt werden müssen, um auch Quantifizierungen für Risiken vornehmen zu können, für die es heute noch keine Verfahren gibt.

Inkrafttreten

Die Guidelines sollen ab 01. Januar 2016 von den zuständigen Aufsichtsbehörden angewendet werden. Aufgrund des schon jetzt absehbaren Umsetzungsbedarfs insbesondere im Hinblick auf die Umsetzung der Vorgaben für die Quantifizierung des Liquiditäts- und Kapitalbedarfs rechnen EBA und die BaFin mit einer längeren Umsetzungsfrist (BaFin Journal 8/2014, S. 11)

 

 

Einheitliches Vorgehen in der Krise: Single Resolution Mechanism

Die Europäische Kommission hat einen Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM)  für die Bankenunion vorgeschlagen (Vorschlag für eine Verordnung  zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds  COM/2013/0520 final vom 10.07.2013).

Hintergrund

Der Vorschlag für einen SRM ergänzt die bisherigen Arbeiten der Europäischen Union auf dem Weg zu einem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM), der seine Arbeit 2014 beginnen soll (Vgl. dazu Blog-Beitrag: „Neuer Aufsichtsrahmen für Europa: Single Supervisory Mechanism“ vom 20.09.2012). Kreditinstitute, die sich am SSM beteiligen, sollen dann auch einem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus unterliegen. Beide Vorschläge stehen in engem Zusammenhang. Der gemeinsamen und einheitlichen Bankenaufsicht wird dann auch ein gemeinsames und einheitliches Restrukturierungs- und Abwicklungsregime zur Seite gestellt.

Die Basis für den SRM bilden die materiellen Bestimmungen des schon 2012 vorgelegten Vorschlags für eine  Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (Recovery Resolution Directive- RRD). Darin werden die Kernpunkte der auf europäischer Ebene harmonisierten Abwicklungsregeln definiert (vgl. dazu Blog-Beitrag: “ Neue EU-Vorschläge zur Bankenrettung: Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken“ vom 10.07.2012).

Die Funktionsweise des SRM

Der Single Resolution Mechanism beruht auf dem engen Zusammenspiel der beteiligten Behörden und Institutionen. Neben der Europäischen Zentralbank, die  im Single Supervisory Mechanism zentrale Aufgaben übernimmt, werden neben den nationalen Aufsichtsbehörden mit dem Abwicklungsausschuss und dem einheitlichen Bankenabwicklungsfonds zwei neue Gremien bzw. Institutionen in die Umsetzung eingebunden. Darüber hinaus spielt die Europäische Kommission eine wichtige Rolle im Rahmen des SRM.

Die Rollen der beteiligten Institutionen

  • Die Europäische Zentralbank

Der Europäischen Zentralbank  (EZB) kommt  – wie auch im Single Supervisory Mechanism – eine zentrale Rolle zu. Als Bankenaufsicht  meldet die EZB an den Abwicklungsausschuss, wenn sich eine Bank innerhalb der Bankenunion in finanziellen Schwierigkeiten befindet bzw. vom Ausfall bedroht ist  (Art.11). Von einem Ausfall betroffen oder bedroht ist ein Institut dann, wenn u.a. Verstöße gegen Zulassungsvorrausetzungen vorliegen, z.B. weil das Institut Verluste erlitten hat oder voraussichtlich erleiden wird, durch die sein gesamtes Eigenkapital oder ein wesentlicher Teil aufgebraucht wird; die Vermögenswerte die Höhe der Verbindlichkeiten überschreiten bzw. dies erwarten lassen; das Unternehmen nicht in der Lage ist, seine Schulden bei Fälligkeit zu  begleichen bzw.  dies zumindest in naher Zukunft der Fall sein wird; außerordentliche finanzielle öffentliche Unterstützung benötigt wird (ausgenommen  besondere staatliche Garantien zur Abwendung einer schweren Störung der Volkswirtschaft und zur Wahrung der Finanzstabilität)  (Art.16).

  • Der Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board)

Der Abwicklungsausschuss setzt sich aus Vertretern der EZB, der Europäischen Kommission und Vertretern der nationalen Abwicklungsbehörden der Mitgliedstaaten zusammen. Der Ausschuss soll quasi als „Evidenzzentrale“ die Informationen der EZB und der jeweiligen Mitgliedstaaten über die finanzielle Situation der beaufsichtigten Banken bündeln. Er stellt die Abwicklungspläne auf, bewertet und analysiert die Abwicklungsfähigkeit des betroffenen Institutes (Art. 7 ff). Der Ausschuss begleitet weiter die Abwicklung (nach Entscheidung der Kommission) durch die nationalen Behörden und kann ggfs.  Anordnungen direkt an Banken richten, wenn nationale Aufsichtsbehörden einem Beschluss bzw. den Anweisungen des Ausschusses nicht nachkommen.

  • Die Europäische Kommission

Auf der Grundlage der Empfehlungen des Ausschusses für die Einheitliche Abwicklung oder auf eigene Initiative beschließt die Kommission, ob und wann eine Bank abgewickelt. Die Kommission legt auch den Rahmen für den Einsatz der Abwicklungsinstrumente fest.

  • Die nationalen Abwicklungsbehörden

Die nationalen Abwicklungsbehörden setzen die vom Ausschuss beschlossenen Abwicklungsmaßnahmen im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften durch.

  • Einheitlicher Bankenabwicklungsfonds

Der Vorschlag sieht die Einrichtung eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds unter der Kontrolle des Abwicklungssauschusses vor (Art.  64). Der Fonds wird nicht unmittelbar herangezogen, um die Verluste eines Instituts auszugleichen. Im Falle einer Schieflage werden die Verluste  zunächst von den Anteilsinhabern und Gläubigern des in Abwicklung befindlichen Instituts zu tragen sein (zu den Abwicklungsinstrumenten s.u.). Gleichwohl soll mit dem Bankenabwicklungsfonds die Wirksamkeit der Abwicklungsmaßnahme gesichert werden, in dem  z. B. kurzfristig Finanzmittel für ein in der Abwicklung befindliches Institut bereitgestellt werden (Art.  71). Der Fonds wird aus den Beiträgen der teilnehmenden Institute gespeist: Die Beiträge werden auf der Grundlage ihrer Verbindlichkeiten (ohne Eigenmittel und gedeckte Einlagen) berechnet und an das Risikoprofil der einzelnen Institute angepasst (Art . 66).

Die Abwicklungsinstrumente

Der neue Vorschlag legt das Instrumentarium fest, das zur Abwicklung zur Verfügung stehen soll:

  • Unternehmensveräußerung (Art.  21)

Mit dem Instrument der Unternehmensveräußerung können einzeln Geschäftsbereiche, Anteile, Vermögenswerte, Rechte oder Verbindlichkeiten eines in Abwicklung befindlichen Instituts auf einen Erwerber übertragen werden.

  • Brückeninstitut (Art. 22)

Die nationalen Abwicklungsbehörden können unverzichtbare Bankfunktionen, Vermögenswerte, Anteile oder auch systemisch wichtige Dienstleistungen des ausfallenden Instituts auf Brückeninstitute übertragen (Art. 35 ff RRD).  Die Brückeninstitute werden von den nationalen Aufsichtsbehörden eingerichtet und kontrolliert.

  • Ausgliederung von Vermögenswerten (Art. 23)

Vermögenswerte mit erhöhten Risiken  oder solche, die eine Wertminderung erfahren haben, können mittels dieses Instruments auf eine eigens hierfür  gegründete getrennte Zweckgesellschaft übertragen („bad bank“) werden, die  ganz oder teilweise Eigentum bzw. unter Kontrolle einer oder mehrerer öffentlicher Stellen, bei denen es sich auch um die Abwicklungsbehörde oder den Finanzierungsmechanismus für die Abwicklung handeln kann.

  • Bail-in (Art. 24)

Das Instrument des Bail-in soll dazu dienen Anteilsinhaber, Gläubiger und ungesicherten Einlagen an Verlusten und an Abwicklungskosten zu beteiligen. Allerdings müssen realistische Aussichten bestehen, dass die Anwendung dieses Instruments – in Kombination mit anderen Maßnahmen, über die Verwirklichung wesentlicher Abwicklungsziele hinaus zur Wiederherstellung der finanziellen Solidität und langfristigen Existenzfähigkeit des betreffenden Instituts beiträgt (Art. 24). Die Einzelheiten dazu werden auch im Zusammenhang mit der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (RRD) diskutiert, insbesondere die Einbeziehung von Spareinlagen in dieses Konzept und die damit zusammenhängenden Schwellenwerte.

Zeitplan

Der Zeitplan der EU zur Umsetzung eines Abwicklungsmechanismus ist ehrgeizig. Auf der  Europäischen Ratstagung vom 27./28. Juni  2013 haben sich die Staats- und Regierungschefs der EU das Ziel gesetzt, sich bis Ende 2013 auf einen Mechanismus zu einigen. Der Verordnungsvorschlag ist  dem Europäischen Parlament und dem EU-Rat bereits zugegangen. Der SRM wurde aktuell auf der beim ECOFIN-Treffen am 15. November 2013 diskutiert, vor allem die Finanzierung des Abwicklungsfonds sowie die Entscheidungsstrukturen. Die offenen Punkte wurden den Arbeitsgruppen zugewiesen, um die Verhandlungen voranzutreiben. Anfang Dezember 2013 soll im Rahmen des ECOFIN eine Einigung über den SRM (general approach) erzielt werden, die dann den Beginn der Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament einläuten. Vorausgesetzt, dass dann eine Trilog-Einigung zügig gefunden wird, könnte ein SRM noch vor Ende der aktuellen Legislaturperiode des Europäischen Parlament im Jahr 2014 verabschiedet würde. Er könnte damit ab Januar 2015 zusammen mit der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken angewandt werden, an der parallel gearbeitet wird.

Und in Deutschland ?

Die planvolle und systematische Abwicklung und/oder Sanierung von Kreditinstituten ist auch auf nationaler deutscher Ebene das Ziel vieler Gesetzesinitiativen. Aktuelles Beispiel ist das kürzlich verkündete Gesetz zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppen. (dazu auch Blog- Beitrag: „Risiko-Abschirmung/Trennbanken und Sanierungsplanung – update“ vom 12.08.2013). Mit den Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan) sind zumindest für die Sanierung die wesentlichen Grundlagen bereits in die entsprechende Form gegossen worden (vgl dazu auch Blog Beitrag: „Rundschreiben zu Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan): Krisenmanagement für den Fall der Fälle“ vom 20.11.2012). Im Hinblick auf die im Rahmen einer Abwicklung eingesetzten Instrumente besteht derzeit aber noch kein Gleichlauf – insbesondere im Hinblick auf „Bail-in“. Auch die Frage, wann eine Abwicklung (oder Sanierung) eingeleitet werden kann, ist auf einheitlicher Ebene noch nicht beantwortet.

Fazit

Der einheitlichen Aufsicht auch ein einheitliches Instrumentarium zur Krisenbewältigung in Form des SRM zur Seite zu stellen, um bei Eintreten eines Bankenausfalls die Sanierung möglichst kostengünstig  und ohne negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität abwickeln zu können, ist für alle Beteiligten der Finanzmärkt von Vorteil. Entscheidend für den Erfolg dieses SRM wird sein, ob die Beteiligten innerhalb des geplanten Mechanismus effektiv zusammenarbeiten,  um so  im Krisenfall schnell handeln zu können.

Die Aufgaben der EZB werden dadurch nicht weniger – ein Kritikpunkt, der auch im Rahmen des Single Supervisory Mechanism oft genannt wird. Hinzu kommt, dass vor allem hierzulande die Diskussion über die rechtliche Entscheidungskompetenz der Kommission über die Abwicklung von Banken derzeit noch im Raum steht. Ebenso bestehen Bedenken gegen die Einrichtung eines  Einheitlichen Bankenfonds – im Hinblick auf eine daraus resultierende Haftungsgemeinschaft. Eine zentrale Entscheidungsebene mit lokaler Durchführungsebene stößt nicht überall auf Gegenliebe.

Neuer Aufsichtsrahmen für Europa: Single Supervisory Mechanism

Der einheitliche europäische Aufsichtsrahmen nimmt Form an. Jüngst hat die Europäische Kommission Vorschläge für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism) für Banken im Euroraum unterbreitet. Unter Führung der Europäischen Zentralbank (EZB) und Einbeziehung der nationalen Aufsichtsbehörden soll ein neues Aufsichtssystem eingerichtet werden.

 Hintergrund

Insbesondere die vermehrt grenzübergreifenden Tätigkeiten der Banken im Euroraum und die einheitliche Währung haben zu immer stärkeren Verflechtungen im Bankensektor geführt. Eine über die nationalen Märkte hinausgehende Aufsicht ist dadurch immer mehr in den Vordergrund gerückt. Letztlich hat die Finanzmarktkrise gezeigt, dass das bisherige auf 27 unterschiedlichen Bankenregulierungssystemen beruhende europäische Aufsichtssystem nicht zur Krisenbewältigung geeignet war. Die Ansätze zur Koordinierung der Finanzaufsicht beschränkten sich im wesentlichen auf Informationsaustausch und offene Formen der Zusammenarbeit.

Um Aufsichtsregeln, Risikoüberwachung und Krisenprävention tatsächlich EU-weit zielgerecht anwenden zu können, haben die Staats- und Regierungschefs bereits im Juni 2012 auf der Tagung des Europäischen Rates die wesentlichen Schritte zu einer Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion und damit auch zu einer Bankenunion beschlossen und die Europäische Kommission aufgerufen, Vorschläge für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus zu unterbreiten.

Die neuen Vorschläge

Die Entwürfe der Europäischen Kommission umfassen:

  • eine Verordnung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank (COM (2012) 511)
  • eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde) hinsichtlich ihrer Wechselwirkungen mit der Verordnung (EU) Nr. …/… des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank (COM (2012) 512)
  • eine Mitteilung (COM (2012) 510), in der die Gesamtvision der Kommission für eine Bankenunion mit einem einheitlichen Regelwerk und dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus sowie die nächsten Schritte unter anderem zur Einführung eines einheitlichen Mechanismus für Bankenabwicklungen dargelegt werden.

Aufgaben der EZB – Zusammenspiel mit nationalen Behörden

Im Rahmen der Verordnung soll die EZB weitreichende Befugnisse zur Beaufsichtigung aller Banken im Euroraum erhalten. Wesentlicher Aspekt dieser Verordnung ist hierbei auch die Abgrenzung der Befugnisse der nationalen Behörden von den Kompetenzen der EZB. Im ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der EZB (vgl. Art 4) werden sogenannte zentrale Aufgaben liegen u.a.:

  • Lizenzerteilung und die Zulassung von Kreditinstituten
  • die Prüfung qualifizierter Beteiligungen
  • die Sicherstellung der Einhaltung der Eigenkapitalanforderungen und der Angemessenheit des internen Kapitals im Verhältnis zum Risikoprofil eines Kreditinstitutes (so genannte Maßnahmen der Säule 2),
  • die Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis sowie
  • Aufsichtsaufgaben in Bezug auf Finanzkonglomerate.

Darüber hinaus wird die EZB Kapitalpuffer und Quoten für antizyklische Puffer und sonstige Maßnahmen zur Abwendung von Systemrisiken oder Risiken auf Makroebene festlegen. Gleiches gilt für Anforderungen an Kreditinstitute hinsichtlich solider Governance-Regelungen, -Verfahren und –Mechanismen sowie wirksamer Verfahren zur internen Bewertung der Kapitaladäquanz. In Abstimmung mit den Abwicklungsbehörden wird die EZB  frühzeitig intervenieren, wenn eine Bank gegen aufsichtsrechtliche Eigenkapitalvorschriften verstößt oder zu verstoßen droht.

Nationale Behörden

Die nationalen Aufsichtsbehörden spielen im vorgeschlagenen Aufsichtssystem weiterhin eine wichtige Rolle, auch wenn ihnen die Zuständigkeit für die sogenannten „zentralen Aufsichtsaufgaben“  bzw. Aufgaben im Zusammenhang mit der Finanzstabilität entzogen und auf die EZB übertragen werden sollen. Themenbereiche wie Verbraucherschutz, Geldwäschebekämpfung und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten aus Drittländern, die in Mitgliedstaaten Zweigstellen errichten oder grenzübergreifend Dienstleistungen erbringen, verbleiben bei den nationalen Aufsichtsbehörden. Darüber hinaus können die nationalen Aufsichtsbehörden auch im Rahmen der auf die EZB übertragenen Aufgaben einbezogen werden. Allein schon aufgrund der speziellen Gegebenheiten (Sprache, Kenntnisse der regionalen Besonderheiten und personellen Ressourcen) wird die EZB nicht ohne die Unterstützung der nationalen Behörden auskommen können. Entsprechende „Vorbereitungs- und Umsetzungstätigkeiten“ der nationalen Behörden, z.B. bei der Prüfung von Zulassungsanträgen, Risikomodellen oder täglichen bzw. örtlichen Prüfungen sind nach dem Verordnungsvorschlag möglich – allerdings aufgrund der Kompetenzverteilung unter Beachtung von der EZB vorgegebenen Leitlinien. 

Befugnisse und Kompetenzen

Zur effektiven Aufgabenerfüllung erhält die EZB durch den Verordnungsvorschlag eine ganze Reihe an neuen Befugnissen übertragen. Neben einfachen Informationsersuchen soll die EZB auch allgemeine Untersuchung und Prüfungen vor Ort durchführen können (Art. 9-11, COM (2012) 511). Dazu erhält die EZB für die ihr übertragenen Aufgaben auch eine Sanktionsbefugnis und kann z.B. Geldbußen oder Strafgelder anordnen (Art 15, COM (2012) 511).

Wer ist davon betroffen?

Eine Beschränkung der neuen Aufsichtsbefugnisse im Hinblick auf große oder systemrelevante Institute ist nur in der Anfangs-/bzw. Übergangsphase vorgesehen. Ab dem 01. Januar 2013 übernimmt die EZB die übertragenen Aufgaben zunächst für die bedeutendsten europaweit systemrelevanten Kreditinstitute, Finanzholdinggesellschaften und gemischten Finanzholdinggesellschaften auf höchster Konsolidierungsebene wahr (Art. 27 COM 2012 511). Die Kategorisierung bestimmt sich nach der Größe, die sich aus der Summe der Forderungswerte (Aktiva und außerbilanzielle Verbindlichkeiten) ableitet sowie nach dem Umfang der grenzüberschreitenden Tätigkeiten (z.B. länderübergreifenden Forderungen/Verbindlichkeiten). Die EZB beschließt und veröffentlicht die Liste dieser Institute vor dem 1. März 2013.

Ab dem 01. Januar 2014 übernimmt dann die EZB die ihr übertragenen Aufgaben in vollem Umfang, d.h.  für  alle Kreditinstitute aus, die in den teilnehmenden Mitgliedstaaten niedergelassen sind, unabhängig von ihrem Geschäftsmodell und ihrer Größe. Darüber hinaus eröffnet der neue Vorschlag auch Mitgliedstaaten, die den Euro nicht eingeführt haben, die Möglichkeit, an der Bankenunion teilzunehmen. Soweit diese Staaten eine enge aufsichtsrechtliche Zusammenarbeit mit der EZB eingehen – geknüpft an eine Reihe von Bedingungen – übt die EZB ihre neu übertragenen Aufgaben auch in Bezug auf Kreditinstitute, die in diesen Staaten niedergelassen sind.

Die Rolle der EBA

Auch die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) ist Bestandteil des Reformpakets. Zum einen wird klargestellt, dass die EBA trotz der Kompetenzverschiebung von den nationalen Behörden auf die EZB weiterhin ihre bisherigen Befugnisse und Aufgaben bei der Entwicklung eines einheitlichen Regelwerks beibehalten soll. Die neuen, der EZB übertragenen Aufgaben im Bereich der Überwachung der Institute lagen bisher nicht bei der EBA, sondern bei den nationalen Aufsichtsbehörden. Gleichwohl hat die EBA durch ihre umfangreichen Befugnisse bei der Entwicklung der Regularien/Leitlinien etc. auch erheblichen Einfluss auf die Überwachung bzw. deren Handhabung. Eine eindeutige Abgrenzung der Aufgabenbereiche dürfte nicht einfach sein. Insoweit wird man abwarten müssen, wie sich diese Kompetenzverteilung zwischen den beiden europäischen Behörden tatsächlich reibungslos gestalten kann.

Zum anderen liegt auch ein Verordnungsvorschlag zur Anpassung der bestehenden EBA-Verordnung an die neue Bankenaufsichtsstruktur vor (COM (2012) 512). Damit soll sichergestellt werden, dass die Beschlussfassung der EBA ausgewogen bleibt und die EBA auch in Zukunft die Integrität des Binnenmarkts wahren kann – und ggfs. bestehende Meinungsverschiedenheiten auch in Bezug auf die EZB beilegen zu können. Mit der Verordnung wird ein spezielles Verfahren geschaffen für den „unwahrscheinlichen Fall“ von Meinungsverschiedenheiten zwischen EBA und EZB. In einem solchen Fall könnte die EBA auch zur Durchsetzung ihrer Maßnahmen einen individuellen Beschluss an das betreffende Finanzinstitut richten. Damit soll die uneingeschränkte Durchsetzbarkeit der Maßnahmen, die die EBA zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten oder in Reaktion auf einen Krisenfall trifft, gewährleistet  werden.  Im Hinblick darauf werden mit der vorgeschlagenen Verordnung COM (2012) 512 auch die Abstimmungsmodalitäten die angepasst. Es wird ein neues Gremium (Verwaltungsrat)  eingeführt, besetzt mit stimmberechtigten und unabhängigen Mitgliedern des Rats der Aufseher, das Beschlüsse, die eine Verletzung des Unionsrechts oder die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten betreffen, überprüft.

Fazit

Die neuen Vorschläge werfen viele Fragen auf. Nicht nur die Ressourcenproblematik, die spätestens 2014 auftreten könnte, wenn 6000 Banken – soweit die bisherigen Schätzungen –  durch die EZB beaufsichtigt werden müssen. Hier müsste sicher noch erheblich an der Infrastruktur der EZB nachgebessert werden. Noch sind auch die Regularien, auf denen die Aufsicht der EZB letztlich basieren soll, innerhalb des Euroraums nicht vereinheitlicht. In vielen Bereichen arbeitet man zwar an der Harmonisierung der Vorschriften, dieser Prozess ist aber noch nicht abgeschlossen.  Im „Fahrplan“ der Europäischen Kommission für die Bankenunion (Mitteilung (COM (2012) 510), wird entsprechend die Dringlichkeit der Umsetzung der „CDR-4“-Vorschläge, dem Vorschlag für eine Richtlinie über Einlagensicherungssysteme und dem  Vorschlag für eine Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken (vgl. Blog-Beitrag: „Neue EU-Vorschläge zur Bankenrettung: Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken“ vom 10.07.2012) adressiert.

Darüber hinaus haben die Vorschläge auch ein  nicht unerhebliches Konfliktpotenzial – zwischen der EZB und den nationalen Behörden einerseits und zwischen EZB als „Superbehörde“ und EBA, ESMA und EIOPA andererseits.

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